Sentenza n. 4103 del 7 maggio 2012 Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

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Archiviazione dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro dipendente – emersione dal lavoro nero l. n. 102/2009

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5829 del 2011, proposto da: *****, rappresentato e difeso dall’avv. Laura Barberio, con domicilio eletto presso Laura Barberio in Roma, via Torino, 7;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Questura di Roma;

per l’annullamento

il provvedimento del Questore di Roma archiviazione dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno del 17.2.2010.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2011 il dott. Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente, cittadina ucraina, impugna il provvedimento con cui il Questore di Roma, ravvisata l’esistenza di una segnalazione di inammissibilità in territorio Schengen, inserita in data 18.12.2007 dalla Slovacchia, ha rigettato la richiesta di permesso di soggiorno per lavoro dipendente presentata a seguito della c.d. emersione prevista dalla l. n. 102/2009.

Il ricorso è articolato in varie censura di violazione di legge ed eccesso di potere.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 2936 del 2011.

All’odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

La questione interpretativa sottoposta al Collegio attiene al rilievo da riconoscere, ai fini dell’ottenimento del visto di ingresso, alla segnalazione pervenuta dal S.I.S. tramite un Paese aderente alla Convenzione di Schengen. In particolare, deducendo come terzo motivo di impugnazione il vizio di difetto di motivazione, la ricorrente chiede a questo giudice di chiarire se la segnalazione citata sia di per sé ed in ogni caso di ostacolo al rilascio del visto, ponendo un vincolo all’Amministrazione nazionale competente o se, viceversa, essa costituisca solo un elemento rimesso comunque all’apprezzamento discrezionale di quest’ultima, cosicché essa debba essere tenuta a dar conto delle ragioni sottese alla segnalazione Schengen, anche se effettuata da altri Paesi.

Va previamente rilevato che l’art. 4 del d. lgs. 25 luglio 1998 n. 286, relativo all’ ” ingresso nel territorio dello Stato”, prevede, al comma 6, che ” non possono fare ingresso nel territorio dello Stato e sono respinti dalla frontiera gli stranieri espulsi, salvo che abbiano ottenuto la speciale autorizzazione o che sia trascorso il periodo di divieto di ingresso, gli stranieri che debbono e quelli segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in Italia, ai fini del respingimento o della non ammissione per gravi motivi di ordine pubblico, di sicurezza nazionale e di tutela delle relazioni internazionali.”.

Tra i casi di segnalazione “anche in base ad accordi e convenzioni internazionali in vigore in Italia”, richiamati dal predetto art. 4, che comportano il diniego di visto di ingresso in Italia, vi è quello derivante dall’accordo di Schengen, ratificato con legge 30 settembre 1993, n. 388.

Tale Convenzione, all’art. 92, ha istituito il Sistema d’ Informazione Schengen (S.I.S) , che consiste in una struttura comune d`informazione costituita dalle sezioni nazionali presso ciascun paese aderente (Parte contraente) e da un’unità centrale di supporto tecnico.

Il S.I.S. consente alle autorità designate dalle Parti contraenti, per mezzo di una procedura d’interrogazione automatizzata, di disporre di segnalazioni di persone e di oggetti, in occasione di controlli alle frontiere, di verifiche e di altri controlli di polizia e doganali effettuati all’interno del Paese, conformemente alla diritto nazionale nonché, per la sola categoria di segnalazioni di cui all’articolo 96 della Convenzione, ai fini della procedura per il rilascio di visti, di documenti di soggiorno degli stranieri in applicazione delle disposizioni contenute nella Convenzione stessa in materia di circolazione delle persone.

Lo scopo del S.I.S., chiarisce l’art. 93, è di preservare l’ordine e la sicurezza pubblici, compresa la sicurezza dello Stato e di assicurare l`applicazione, nel territorio delle Parti contraenti delle disposizioni sulla circolazione delle persone stabilite nella Convenzione medesima.

L’art. 96, comma 1, stabilisce che i dati relativi agli stranieri segnalati ai fini della non ammissione sono inseriti nel S.I.S., in base ad una segnalazione risultante da decisioni prese, nel rispetto delle norme procedurali previste da ciascuna legislazione nazionale, dalle autorità amministrative o dai competenti organi giurisdizionali.

Tali decisioni, oltre che sulle condanne per reati passibili di pena detentiva di almeno un anno riportate dall’interessato (comma 2, lettera a) e sulla valutazione che abbia commesso o intenda commettere reati gravi (comma 2, lettera b), possono essere fondate anche (comma 3) “sul fatto che lo straniero è stato oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d’ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza delle regolamentazioni nazionali in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri”.

L’istituzione della sezione nazionale del S.I.S. è affidata a ciascun Paese che la gestisce per conto e a rischio propri, con un archivio di dati reso materialmente identico a quelli delle sezioni nazionali delle altre Parti contraenti, per il tramite dell’unità di supporto tecnico, allo scopo di permettere una rapida ed efficiente trasmissione dei dati (art. 92, comma 2).

Per questo, ciascuna Parte contraente, all’atto dell’istituzione della propria sezione nazionale, si conforma ai protocolli ed alle procedure stabiliti in comune per l`unità di supporto tecnico. L’archivio di dati di ogni sezione nazionale servirà all`interrogazione automatizzata nel territorio di ciascuna Parte contraente, senza che però vi sia la possibilità di interrogare gli archivi delle sezioni nazionali degli altri aderenti.

L’art. 5 della convenzione applicativa di detto accordo, prevede che, per un soggiorno non superiore a tre mesi, l’ ingresso nel territorio dei Paesi contraenti può essere concesso, a condizione, tra l’altro, che il soggetto non sia “segnalato ai fini della non ammissione” (comma 1, lett. d).

Il comma 2 prevede che “l’ ingresso nel territorio delle Parti contraenti deve essere rifiutato allo straniero che non soddisfi tutte queste condizioni, a meno che una Parte contraente ritenga necessario derogare a detto principio per motivi umanitari o di interesse nazionale ovvero in virtù di obblighi internazionali. In tale caso, l’ammissione sarà limitata al territorio della Parte contraente interessata che dovrà avvertirne le altre Parti contraenti.”.

In questo quadro normativo, la giurisprudenza maggioritaria, anche di questo TAR (v. da ultimo ex multis T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 27 gennaio 2012, n. 895 e 7 aprile 2011, n. 3105) nonché del Consiglio di Stato (da ultimo IV sez., 8 giugno 2011, n. 3503) è dell’avviso che la segnalazione SIS costituisca un fattore inibitorio del rilascio del visto di ingresso, con esclusione di ogni discrezionalità in capo alla competente Amministrazione e ritiene pertanto adeguatamente motivato il provvedimento di diniego del visto sul mero presupposto della esistenza di una segnalazione SIS, non ritenendo che l’amministrazione sia tenuta a valutare le ragioni della segnalazione ovvero la correttezza dell’inserimento, in quanto ciò esulerebbe dalle sue competenze e prevedendo l’Accordo di Schengen idonee procedure di verifica e, eventualmente, rettifica dei dati (Cons. St. sez. IV, 9 giugno 2009 n. 3559).

Si è ritenuto, di contro, che dovesse essere oggetto di motivazione la (eventuale) deroga (e quindi l’ ingresso ) che il Paese volesse disporre per motivi umanitari o per l’interesse nazionale ovvero per effetto di altri obblighi internazionali; deroga ammessa, ove tali ipotesi ricorrano, dallo stesso accordo di Schengen (v. ancora Cons. Stato 8 giugno 2011, n. 3503).

Solo un isolato precedente del T.A.R. Campania Salerno ( sent. 22 febbraio 2011 , n. 305), richiamato nel presente ricorso e reso proprio in relazione ad una fattispecie di emersione dal lavoro irregolare, ha ritenuto di discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale maggioritario, ma la pronuncia è stata sospesa in appello con ordinanza n. 2619 del 17/06/2011.

Detta pronuncia, nel negare l’automatismo tra segnalazione e provvedimento negativo dell’autorità nazionale competente, ha affermato che “ nessuna segnalazione possa ritenersi sufficiente e quindi opponibile agli Stati aderenti alla convenzione Schengen, e comunque non in sede di controllo di legittimità dell’azione dell’amministrazione, se essa non sia completa di tutti gli elementi utili per individuare il provvedimento sottostante, tra cui il tempo, il luogo, l’autorità che lo ha adottato ed i motivi della dichiarazione di inammissibilità”.

Il collegio ritiene che non sia possibile non concordare con il TAR Salerno, quanto meno in relazione alla necessità che debba essere consentito al destinatario del provvedimento di poter individuare gli estremi e la motivazione della segnalazione Schengen, onde poterla eventualmente contestare nelle dovute sedi.

Infatti, disponendo di questi dati il destinatario del provvedimento potrà eventualmente rivolgersi alla autorità che ha inserito la segnalazione e in quella sede svolgere le sue difese.

In sostanza, ad avviso del collegio, la questione non va impostata in termini di esercizio di potere discrezionale o di potere vincolato, giacché è di tutta evidenza, in base al tenore letterale delle norme sopra riportate e così come plurime volte affermato dal Consiglio di Stato, che nel caso di specie non vi sia alcun potere discrezionale da parte della amministrazione procedente di sindacare le ragioni della segnalazione ovvero la correttezza del suo inserimento, trattandosi di segnalazioni inserite da altri Stati contraenti.

Il punto è piuttosto quello di valutare come, nell’esercizio di tale potere vincolato, l’amministrazione debba dare conto della situazione di fatto che ne costituisce il presupposto, ovvero se l’obbligo di motivazione, che l’art. 3 della l. 241/90 impone anche per gli atti vincolati, possa ritenersi soddisfatto mediante la mera indicazione della esistenza di una segnalazione Schengen o se sia invece necessario indicare anche – come ritiene il TAR Salerno – tutti gli elementi utili per individuare il provvedimento sottostante (autorità emanante, tempo, luogo e motivi della segnalazione). Si tratta peraltro di notizie delle quali il Ministero dell’interno dispone e che pertanto non vi è motivo di non comunicare agli interessati.

Ad avviso del collegio, la lettura costituzionalmente orientata dell’art. 3 della l. 241/90 non può che portare alla seconda conclusione.

La motivazione, infatti, laddove si fermasse al mero richiamo di un altro atto, la segnalazione appunto, senza fornire alcuna indicazione circa il suo contenuto, si tradurrebbe, in sostanza, in una motivazione apparente, non consentendo al destinatario nemmeno di risalire al fatto storico da cui tale segnalazione trae origine per poter, ad esempio, svolgere le sue difese nelle sedi opportune e anche all’estero.

D’altro canto, lo stesso art. 3, comma 3, della l. 241/90 laddove si è occupato della motivazione per relationem ha specificato che essa può essere ammessa solo a condizione che l’atto richiamato e dal quale risultano le ragioni dalla decisione stessa sia indicato e reso disponibile.

L’obbligo di motivazione degli atti amministrativi (vincolati e non), la cui valenza primaria è stata affermata anche a livello comunitario dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 41) e dall’art. 296, comma 2 del Trattato UE, sia pure con riferimento agli “atti giuridici”, non è volto soltanto a consentire il sindacato in sede giurisdizionale sul modo in cui l’ amministrazione ha esercitato i suoi poteri, discrezionali o vincolati, ma è anche rispondente al più generale dovere di trasparenza della amministrazione in modo che il suo agire sia comunque intellegibile da parte dei destinatari.

Di contro, il mero rinvio ad un atto inconoscibile nel suo contenuto finisce per rendere solo apparente l’adempimento dell’obbligo di motivazione e di trasparenza dell’azione amministrativa.

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato ha sì dato conto della data di immissione della segnalazione Shengen a carico della ricorrente nonché dell’autorità procedente, ma non ha anche specificato il motivo della segnalazione né la sua data di scadenza. Per tale ragione, il provvedimento deve essere annullato per difetto di motivazione, con l’obbligo per l’amministrazione di integrare la motivazione del provvedimento impugnato nei sensi in cui si è detto.

Il profilo di doglianza concernente il mancato esercizio da parte della amministrazione procedente dei propri poteri discrezionali nell’apprezzare il contenuto della segnalazione di inammissibilità Schengen – sempre svolto nell’ambito del terzo motivo- deve invece essere respinto in quanto, come si è detto, la presenza di una segnalazione di inammissibilità è vincolante per l’amministrazione nazionale.

Le restanti doglianze possono essere assorbite.

Il contrasto giurisprudenziale di cui si è dato conto giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 20 dicembre 2011

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/05/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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