Sentenza n. 3641 del 15 giugno 2011 Consiglio di Stato

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Ritardo del rilascio della carta di soggiorno – Mancanza della documentazione relativa all’alloggio.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10126 del 2006, proposto dai signori Pllumbi Preke, Pllumbi Zoje, Pllumbi David, Pllumbi Else, Pllumbi Anton, rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Morini, con domicilio eletto presso il signor Paolo Accardo in Roma, via G.Bazzoni 3;

contro

Il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia, la Questura di Perugia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del T.A.R. UMBRIA, n. 414/2006, e per l’accoglimento del ricorso di primo grado;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia e della Questura di Perugia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2011 il Cons. Roberto Garofoli e udito l’avvocato dello Stato Santoro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza n. 414 del 2006, il T.A.R. per l’Umbria ha respinto il ricorso n. 330 del 2005, proposto dagli odierni appellanti per il risarcimento dei danni che hanno dedotto di aver ricevuto in conseguenza del ritardato rilascio della carta di soggiorno ai ricorrenti Pllumbi Preke, Zoje, David ed Else, nonché al ritardato rilascio del permesso di soggiorno a Pllumbi Anton.

Come ricostruito in fatto dal giudice di primo grado, con la precedente sentenza 2 luglio 2002, n. 494, lo stesso TAR per l’Umbria, accogliendo il ricorso proposto da uno degli odierni appellanti, cittadino albanese, ha annullato il provvedimento con cui la Questura di Perugia ha respinto l’istanza volta ad ottenere il rilascio della carta di soggiorno per sé e per i propri congiunti (moglie e due dei tre figli, all’epoca ancora minorenni).

Passata in giudicato la citata sentenza n. 494 del 2002, la carta di soggiorno è stata rilasciata dalla Questura di Perugia in data 11 febbraio 2003.

In primo grado, quindi, gli odierni appellanti hanno agito per il risarcimento dei danni assuntamente subiti in conseguenza del comportamento della Questura, in specie per effetto del ritardo con cui la stessa ha provveduto al rilascio della carta di soggiorno nonché dei permessi di soggiorno contestualmente richiesti.

Con il ricorso di primo grado, gli interessati hanno così qualificati e distinti i danni da risarcire:

– danni patrimoniali, per la perdita dei redditi da lavoro e per spese occorse per acquisire dall’Albania i documenti richiesti dalla Questura dopo la pubblicazione della sentenza citata;

– danni esistenziali, per l’aggravamento della patologia da cui è affetto il capofamiglia, oltre che per la compressione che la condotta imputata alla Questura avrebbe determinato sui diritti fondamentali “alla scelta di mantenere la loro esistenza e permanenza in Italia (…); a che non sia leso il loro onore nel rapportarsi con la Questura (…); ad una partecipazione procedimentale contrassegnata dal rispetto della buona fede”;

– danni morali.

Con la sentenza impugnata n. 414 del 2006, nel respingere il ricorso, il giudice di primo grado ha premesso che in contestazione è il rilascio (tardivo) non di un “permesso di soggiorno”, bensì di una “carta di soggiorno”, ossia del documento, previsto dall’art. 9 del t.u. n. 286 del 1998, che può essere conseguito dallo straniero che sia già in possesso del permesso di soggiorno da almeno sei anni, e soddisfi altre condizioni: con la puntualizzazione per cui chi ha fatto richiesta della carta di soggiorno ed è in attesa del suo (eventuale) rilascio è comunque in possesso di un permesso di soggiorno illimitatamente rinnovabile, e può esercitare tutti i diritti inerenti.

Tanto premesso, il primo giudice ha distinto tra due pretese risarcitorie avanzate dai ricorrenti:

• la prima avente ad oggetto i danni da mancato esercizio di attività lavorativa, e conseguente al lamentato ritardo con cui l’Amministrazione avrebbe rilasciato i permessi di soggiorno;

• la seconda, invece, avente ad oggetto i danni conseguenti al ritardo nel rilascio della carta di soggiorno.

Quanto alla domanda risarcitoria avente ad oggetto i danni conseguenti all’assunto ritardo con cui l’Amministrazione avrebbe rilasciato i permessi di soggiorno, il giudice di primo grado ha considerato dirimente, nel disattenderla, la circostanza per cui i ricorrenti non abbiano mai diffidato la Questura a provvedere al rilascio dei permessi di soggiorno. “Tale circostanza, tenuto conto che la diffida rappresentava conditio sine qua non per la costituzione delle inadempienze pubblicistiche almeno fino al sopravvenire dell’art. 6 bis del D.L. n. 35 del 2005 convertito nella legge n. 80 del 2005 (così, Cons. Stato, A.P., 15 settembre 2005, n. 7), normativa che evidentemente non si applica alla presente controversia, porta alla conclusione che non si fosse realizzata alcuna inadempienza risarcibile”.

Quanto alla domanda avente ad oggetto i danni conseguenti al ritardo nel rilascio della carta di soggiorno, il T.A.R., osservato che non risulta alcuna diffida o richiesta formale dei ricorrenti prima della notificazione del ricorso accolto dalla citata sentenza n. 494 del 2002, ha escluso – con riguardo al periodo successivo, nel quale la Questura ha riattivato il procedimento a valle della pubblicazione della sentenza – che sia ravvisabile un ritardo imputabile all’Amministrazione.

Quanto, infine, alla domanda concernente i danni non patrimoniali, il primo giudice, premesso che, al di fuori del ritardo, “altri pretesi comportamenti illegittimi, fonte di disagi personali (oltre che di costi), non trovano un riscontro formale negli atti, e perciò non possono essere tenuti in considerazione”, ha osservato che il risarcimento del danno non patrimoniale, fuori dall’ipotesi di cui all’articolo 185 c.p. e delle altre minori ipotesi legislativamente previste, attiene solo alla lesione di valori costituzionalmente garantiti, sostenendo che “ancorché formalmente prospettato sotto il profilo dei danni esistenziali e morali, quello che i ricorrenti lamentano sembra rivestire i caratteri del danno biologico”.

Tanto chiarito, il T.A.R. ha concluso rimarcando che non risulta “provato né un comportamento della Questura penalmente rilevante, o comunque lesivo di diritti costituzionalmente garantiti, né il nesso eziologico con l’insorgenza o l’aggravamento della patologia”.

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR ed hanno chiesto che, in sua riforma, il ricorso di primo grado sia accolto.

In esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 401 del 2011, la Questura ha trasmesso la nota del 14 febbraio 2011, nonché i relativi allegati.

Successivamente alla proposizione del gravame e alla sostituzione degli originari difensori, gli appellanti hanno dapprima revocato il mandato conferito all’avvocato Goffredo Gobbi (in data 13 maggio 2008), sostituendolo con l’avvocato Andrea Morini, ed hanno poi revocato anche il mandato conferito all’avvocato Morini, con una raccomandata protocollata in sezione il 16 febbraio 2011.

All’udienza dell’8 marzo 2011, l’avvocato dello Stato ha richiamato gli scritti difensivi ed ha chiesto che la causa fosse trattenuta per la decisione.

Nel corso dell’udienza, è altresì comparso personalmente il signor Pllumbi Preke, il quale ha ribadito che è stato revocato il mandato all’avvocato Morini ed ha chiesto di essere sentito personalmente, in relazione ai fatti di causa.

Il presidente del collegio ha segnalato al signor Pllumbi Preke che le disposizioni sul processo amministrativo non consentono alla parte di discutere personalmente, anche se nel frattempo ha revocato il mandato al proprio difensore.

Richiamati i principi della Costituzione italiana, il presidente ha dato ugualmente la parola al signor Pllumbi, chiedendogli preliminarmente se egli intendesse sollecitare il rinvio della causa ad altra data, per articolare ulteriormente le proprie difese e farle discutere da un proprio difensore.

Il signor Plummbi ha sinteticamente richiamato il contenuto dei propri precedenti scritti difensivi ed ha chiesto che la causa fosse decisa, senza alcun rinvio, con l’accoglimento integrale dell’appello e del corrispondente ricorso di primo grado.

Il presidente del collegio ha preso atto di tali dichiarazioni e richieste, di cui ha disposto la sintetica verbalizzazione, ed ha trattenuto la causa per la decisione collegiale.

DIRITTO

1. Ritiene la sezione che l’appello vada respinto.

Giova distinguere tra quanto dagli appellanti sostenuto con riguardo ai danni subiti prima della sentenza con cui il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria ha annullato il provvedimento di reiezione dell’istanza volta ad ottenere il rilascio della carta di soggiorno (2 luglio 2002, n. 494) e quanto dedotto con riferimento ai danni conseguenti al lamentato ritardo in cui, dopo la citata sentenza, la Questura sarebbe incora nel rilascio delle carte di soggiorno, avutosi in data 11 febbraio 2003.

2. Quanto alla prima tipologia di danni, conseguenti al lamentato ritardo nel rilascio dei permessi di soggiorno, il Collegio non può che concordare con il primo giudice laddove, oltre a rimarcare l’incertezza delle indicate date di presentazione delle istanze di rilascio e di adozione dei titoli di soggiorno, ha comunque sostenuto che manca la prova di una tempestiva diffida, rivolta alla Questura, a provvedere al rilascio dei permessi di soggiorno: tale diffida si deve intendere necessaria, attesa la disciplina procedimentale vigente all’epoca cui risalgono i fatti in contestazione (in quanto anteriori all’entrata in vigore del D.L. n. 35 del 2005, convertito nella legge n. 80 del 2005).

3. Parimenti, quanto ai danni conseguenti al lamentato ritardo in cui, dopo la citata sentenza n. 494 del 2002, la Questura sarebbe incorsa nel rilascio delle carte di soggiorno, avutosi in data 11 febbraio 2003, il Collegio, anche all’esito della disposta istruttoria, non ha elementi per capovolgere le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prima istanza, in specie laddove ha escluso l’addebitabilità alla Questura della dilatazione del tempo di gestione del procedimento amministrativo all’esito del quale i titoli sono stati rilasciati.

Decisiva, al riguardo, appare la circostanza -valorizzata dal giudice di primo grado e non superata dagli appellanti nel corso del giudizio di primo grado e in grado d’appello – relativa alla produzione solo in data 15 gennaio 2003 della documentazione anagrafica e sull’idoneità dell’alloggio: tale circostanza è di per sé sola idonea ad escludere che ci sia stato un colpevole ritardo della Questura nel rilasciare i titoli l’11 febbraio 2003.

Gli elementi forniti in giudizio dai ricorrenti non consentono del resto al Collegio di condividere l’assunto, dagli stessi sostenuto, della pretestuosità e vessatorietà della richiesta di integrazione documentale presentata dalla Questura dopo il passaggio in giudicato della citata sentenza 2 luglio 2002, n. 494, con cui il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria aveva annullato il provvedimento di reiezione dell’istanza volta ad ottenere il rilascio della carta di soggiorno.

Quanto verificatosi con riguardo alla documentazione anagrafica e sull’idoneità dell’alloggio dimostra, viceversa, che quella richiesta di integrazione documentale non sia stata pretestuosa, trattandosi di documentazione non prodotta in passato dagli appellanti e non in possesso dell’Amministrazione.

Come rimarcato dal giudice di primo grado, invero, risulta (cfr. note Squadra Mobile, II Sezione, in data 6 maggio 2003 e 4 marzo 2003, sulla verifica effettuata e dichiarazione dell’Ufficio E.R.P. del Comune di Città di Castello) che il medesimo Comune di Città di Castello ha rilasciato al capofamiglia ricorrente un solo certificato di rispondenza ai parametri edilizi, in data 15 ottobre 2002: si tratta, pertanto, del solo certificato ottenuto dal capofamiglia, senz’altro successivamente alla formalizzazione, ad opera della Questura, della contestata richiesta di integrazione documentale.

Inoltre, risulta dalla documentazione acquisita che la Questura di Perugia si è anche attivata per accertare se l’interessato abbia a suo tempo depositato almeno presso l’Ambasciata d’Italia in Tirana la documentazione attestante i rapporti di parentela (v. la nota n. A.11/2003 del 21 gennaio 2003, cui ha fatto seguito la documentata risposta trasmessa dalla medesima Ambasciata, il successivo 24 gennaio, riguardante la richiesta del visto di ricongiungimento familiare).

In considerazione della complessità del procedimento e di tutte le iniziative poste in essere dagli organi del Ministero dell’Interno per dare esecuzione al precedente giudicato, ritiene la Sezione che non può essere ravvisato alcun rimproverabile ritardo nella azione amministrativa.

4. Esclusa, quindi, alla stregua delle esposte argomentazioni, l’addebitabilità alla Questura del ritardo di cui gli appellanti si dolgono, non può il Collegio che respingere la domanda risarcitoria riproposta in grado d’appello.

A differente esito il Collegio non può del resto pervenire riconducendo i pregiudizi che gli appellanti sostengono di aver subito ad altri comportamenti, assuntamente posti in essere dal personale della Questura.

E’ sufficiente osservare, al riguardo, che non è emersa, neanche nel corso del processo di secondo grado, prova dei comportamenti lamentati, viceversa smentiti dalla ponderosa documentazione, da cui emerge che – sia pure con i tempi inevitabili di trattazione del caso – gli organi amministrativi hanno esaminato con diligenza e rispetto la situazione degli appellanti.

Pertanto, il Collegio non può che concludere per l’infondatezza della indicata pretesa risarcitoria.

5. Alla stregua delle esposte ragioni va pertanto respinto l’appello.

Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese del secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 10126 del 2005, lo respinge.

Spese compensate del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere, Estensore

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/06/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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