Ordinanza n. 241 del 9 marzo 2011 Tribunale di Monza (Atto di promovimento)

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N. 241 ORDINANZA (Atto di promovimento) 09 marzo 2011 .

Ordinanza del 9 marzo 2011 emessa dal tribunale di Monza nel procedimento civile promosso da I. N. contro INPS e Comune di Desio. Assistenza straniero – Assegno INPS per nucleo familiare con tre o piu’ figli minori – Subordinazione al possesso della cittadinanza italiana o comunitaria – Conseguente esclusione per lo straniero – Violazione del principio di eguaglianza. – Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 65. – Costituzione, art. 3. (GU n. 49 del 23-11-2011 )

 

 

 

 

IL TRIBUNALE

ha pronunciato  la  seguente  ordinanza nella causa civile cautelare iscritta al n. 1307/2010  R.G.  promossa da:
***** , rappresentata  e  difesa  dagli  avv.ti Alberto Guariso e Livio Neri) del Foro  di  Milano  ed  elettivamente domiciliata presso lo studio degli  stessi  in  Milano  Viale  Regina Margherita 30 ricorrente;
Contro:
INPS in persona del Direttore  Provinciale  pro-tempore,  con sede a Monza, via Morandi angolo via Correggio rappresentata e difesa dall’Avv. C. Tommaselli;
Comune di Desio, in persona del sindaco pro-tempore, con sede a Desio, p.zza Giovanni Paolo H convenuto contumace resistenti;
Sciogliendo al riserva  assunta  all’udienza  del  3  marzo  2011 rileva che: con ricorso depositato in data 13 dicembre 2010 la sig.ra ***** ha presentato domanda giudiziale per ottenere la  condanna  del Comune di Desio e dell’INPS  al  pagamento  dell’assegno  per  nucleo familiare  con  tre  o  piu’  figli   minori,   oltre   interessi   e rivalutazione, previa eventuale disapplicazione dell’art.  65  L.  n.448/1998 e successive modificazioni, nella parte in cui subordina  la
concessione del suddetto  assegno  al  requisito  della  cittadinanza italiana o comunitaria o, in subordine, nella parte  in  cui  esclude dalla concessione del beneficio gli stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.
La ricorrente ha chiesto altresi’  accertarsi  e  dichiararsi  il carattere discriminatorio  della  condotta  tenuta  dall’INPS  e  dal Comune di Desio ed ha, inoltre, richiesto  che  venga  ordinato  agli Enti convenuti di dare adeguata pubblicita’ alla sentenza, ciascuno a proprie spese, su quotidiani a diffusione nazionale e sui  rispettivi siti Internet formulando le seguenti conclusioni
“Previa eventuale disapplicazione  dell’art.  65  L.  448/  98  e successive modifiche, nella parte in  cui  subordina  la  concessione dell’  “assegno  per  nuclei  familiari  con  almeno  tre  figli”  al requisito della cittadinanza italiana o comunitaria o, in  subordine, nella parte in  cui  esclude  dalla  concessione  del  beneficio  gli stranieri titolari di permesso di soggiorno Ce  per  soggiornanti  di lungo periodo (per brevita’ “carta di soggiorno”);
Previa eventuale rimessione  alla  Corte  Costituzionale  per  il giudizio  di  costituzionalita’  sull’art.  65  nelle   parti   sopra indicate, per contrasto con gli artt. 3 e 117, 1ª comma Cost.
a) accertare e dichiarare il carattere discriminatorio  della condotta tenuta dal INPS e dal Comune di Desio consistente  nell’aver negato ai cittadini di paesi extra UE titolari di carta di  soggiorno l’assegno di cui all’art. 65 cit.;
b) ordinare  al  Comune  di  Desio  e/  o  all’  INPS,  nelle rispettive  qualita’   e   competenze,   di   cessare   la   condotta discriminatoria di cui  sopra  e  pertanto  di  pagare  l’assegno  in questione agli stranieri  titolari  di  carta  di  soggiorno  che  ne faranno o ne abbiano fatta richiesta;
c)  condannare  in  ogni  caso  detti  enti  a  pagare   alla ricorrente l’assegno richiesto per l’intero anno 2010 e per gli  anni seguenti, oltre agli interessi legali e alla rivalutazione  monetaria dalla domanda al saldo.
d) ordinare al Comune di  Desio  e  l’INPS  a  dare  adeguata pubblicita’ alla decisione del giudice pubblicandola  sui  rispettivi siti e su un quotidiano a diffusione nazionale ovvero in  altro  modo che garantisca adeguata informazione agli interessati.
Si costituivano i resistenti contestando la pretesa avversaria di cui chiedevano il rigetto.
La pretesa fatta valere in  giudizio  presuppone  la  definizione dell’ambito di operativita’ della disposizione di  cui  all’art.  65, commi 1 e 2 della L. n. 448/1998 che testualmente recita:,
Comma 1. “Con effetto dal l° gennaio 1999, in favore  dei  nuclei familiari composti da cittadini italiani residenti, con  tre  o  piu’ figli tutti con eta’ inferiore ai 18 anni, che risultino in  possesso di risorse economiche non superiori al valore  dell’indicatore  della situazione economica (ISE), di cui al decreto  legislativo  31  marzo 1998, n. 109, tabella 1, pari a Lire36 milioni annui con  riferimento a nuclei familiari con cinque  componenti,  e’  concesso  un  assegno sulla base di quanto indicato al comma 3. Per  nuclei  familiari  con diversa composizione detto requisito economico e’ riparametrato sulla base  della  scale  di  equivalenza  prevista  dal  predetto  decreto legislativo n. 109 del 1998, tenendo anche conto delle  maggiorazioni ivi previste».
Comma 2. “L’assegno di cui al comma 1 e’ concesso dai comuni, che ne  rendono  nota  la  disponibilita’  attraverso  pubbliche,  ed  e’ corrisposto a domanda. L’assegno medesimo e’ erogato dall’INPS  sulla base dei dati forniti  dai  comuni,  secondo  modalita’  da  definire nell’ambito dei  decreti  di  cui  al  comma  6.  A  tal  fine,  sono trasferite dal bilancio dello Stato all’INPS  le  somme  indicate  al comma 5, con conguaglio, alla fine di ogni esercizio, sulla  base  di specifica rendicontazione”).
In base al Decreto del Ministro per la Solidarieta’  Sociale  del 21 dicembre 2000,  n.  452  (in  Gazz.  Uff.,  6  aprile,  n.  81)  –
Regolamento recante disposizioni in materia di assegni di  maternita’ e per il nucleo familiare –  in  attuazione  dell’articolo  49  della legge 22 dicembre 1999, n. 488, e degli articoli 65 e 66 della  legge 23 dicembre 1998, n. 448, a prevedere, all’art. 16, che la domanda di assegno per il nucleo familiare sia presentata al comune di residenza da uno dei genitori, cittadino o comunitario residente nel territorio dello Stato, nella cui famiglia anagrafica si trovino almeno tre suoi
figli minori sui quali egli esercita la potesta’ genitoria.
E’ evidente  quindi  che  stando  alla  lettera  della  legge  il beneficio di cui all’art. 65 della L. 448/98 si applica, ai cittadini italiani o comunitari.
Controversa in causa e’ la possibilita’ mediante  il  recepimento della normativa sovranazionale segnatamente le direttive  citate  dal ricorrente,  di  disapplicazione  ovvero  di  una  un’interpretazione “conforme al  di  la’  del  dato  testuale,  interpretazione  che  il ricorrente invoca anche, in ipotesi attraverso il rinvio  al  giudice delle leggi
1. l’interpretazione conforme cio’ premesso si tratta quindi di stabilire se ed in quale misura alla luce della disciplina sovranazionale  ed  in  particolare  delle
direttive  comunitarie  vi  siano  margini  per  un’  interpretazione conforme “della normativa interna anche tenendo presente che , ed  e’ questione preliminare, occorre distinguere i  diversi  piani  su  cui l’interprete e’ chiamato a muoversi.
In primo luogo in linea generale occorre tenere presente che  ben diverse sono  le  conseguenze  nelle  ipotesi  di  contrasto  tra  la normativa nazionale e la disciplina sovranazionale e divergenti  sono le soluzioni del conflitto rapporto ad una norma convenzionale ovvero da una direttiva, distinzione che va chiarita preliminarmente per  le implicazioni in termini procedurali ad essa sottese.
Le soluzioni divergono in quanto nel primo caso la conseguenza e’ che il contrasto di una norma nazionale con una norma  convenzionale, in particolare della CEDU, si traduce  in  una  violazione  dell’art. 117, primo comma, Cost.” (sent. n. 311 del 2009) che  ha  colmato  la lacuna prima esistente quanto alle norme che a livello costituzionale garantendo  l’osservanza  cogente   degli   obblighi   internazionali pattizi.
In definitiva, la clausola del necessario  rispetto  dei  vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, dettata dall’art. 117, primo comma, Cost., attraverso un meccanismo di rinvio mobile  del  diritto interno  alle  norme  internazionali  pattizie  di  volta  in   volta rilevanti,  impone  il  controllo  di  costituzionalita’  qualora  il giudice   comune   ritenga    lo    strumento    dell’interpretazione insufficiente ad eliminare il contrasto.
Qualora poi la  Corte  Costituzionale  accerti  la  presenza  del contrasto,    dichiara    l’illegittimita’    costituzionale    della disposizione interna  per  violazione  dell’art.  117,  primo  comma, Cost.,  in  relazione   alla   invocata   norma   della   convenzione internazionale pertinente (c.d. parametro interposto).
Questo meccanismo  ovviamente  opera  (ed  in  effetti  e’  stato applicato soprattutto) con riferimento ai trattati internazionali  in materia di diritti fondamentali, vincolanti l’Italia,  in  primis  la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta’  fondamentali  (CEDU),  la   qualificazione   dei   trattati internazionali come parametro interposto di costituzionalita’ ex art. 117 Cost. che non si limita ovviamente alla CEDU,in quanto  qualsiasi altro trattato internazionale, come  successivamente  chiarito  dalla legge c.d. “la Loggia” (n. 131  del  2003  (1)   assume  il  medesimo rango, ed in particolare, lo assumono  i  vari  accordi  conclusi  in materia di lavoro nell’ambito dell’Organizzazione internazionale  del lavoro (OIL)
La Corte ha anche precisato quali siano  gli  effetti  di  questa ricostruzione per quel che concerne il ruolo del  giudice  nazionale, nonche’ le conseguenze di un eventuale contrasto tra le  disposizioni pattizie e le regole  interne,  incluse  quelle  costituzionali:  “al giudice nazionale, in quanto giudice comune della Convenzione, spetta il compito  di  applicare  le  relative  norme,  nell’interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo, alla quale questa competenza  e’
stata espressamente attribuita dagli Stati contraenti.  Nel  caso  in cui si profili un contrasto tra una norma interna e una  norma  della Convenzione europea, il  giudice  nazionale  comune  deve,  pertanto, procedere ad  una  interpretazione  della  prima  conforme  a  quella convenzionale, fino a  dove  cio’  sia  consentito  dal  testo  delle disposizioni a confronto e avvalendosi di tutti i  normali  strumenti di   ermeneutica   giuridica.   Beninteso,   l’apprezzamento    della
giurisprudenza  europea  consolidatasi  sulla  norma  conferente   va operato in modo da rispettare la sostanza di  quella  giurisprudenza,
secondo un criterio gia’ adottato dal giudice comune  e  dalla  Corte europea». (2)
Nelle sentenze in cui ha affrontato e risolto  la  questione  del rango  del  diritto  pattizio  nell’ordinamento  italiano,  la  Corte costituzionale ha inteso anche fissare alcuni punti fermi in tema  di differenziazione tra i  “comuni”  trattati  internazionali  e  quelli dell’Unione europea.
In  particolare,  a  fronte  della  tendenza   crescente,   nella giurisprudenza interna, di risolvere i conflitti tra le  leggi  e  la Convenzione  europea  utilizzando  i  rimedi   propri   del   diritto dell’Unione europea (in primis, quello  della  disapplicazione  della legge interna incompatibile) (3) , e’ apparso necessario chiarire che la limitazione della sovranita’ ex art. 11 Cost. concerne, allo stato del fenomeno di integrazione, esclusivamente l’ordinamento  giuridico dell’Unione.
La Corte sostiene  infatti  che  con  la  ratifica  dei  Trattati comunitari  l’Italia  e’  entrata  a  far  parte  di  un  ordinamento giuridico,  quello  dell’Unione  europea,  «autonomo,   integrato   e coordinato con quelli interni»,  con  contestuale  trasferimento,  in base all’art. 11 Cost., dell’esercizio di poteri anche normativi  nei settori definiti dai Trattati
La Corte precisa che solo la CEDU produce  norme  dotate  di  una posizione di supremazia rispetto a  quelle  interne  e  di  efficacia diretta negli ordinamenti nazionali (pur non potendosi escludere  che anche altri accordi internazionali, possano a  loro  volta  contenere norme  espressamente  definite   come   “direttamente   efficaci”   o self-executing! (4)
Nelle  medesime  sentenze  la  Corte  chiarisce  inoltre  che  il richiamo alla CEDU effettuato dall’art. 6 TUE, al par. 3  (5)  ,  non comporta in alcun modo l’incorporazione della Convenzione  in  quanto tale nell’ordinamento dell’Unione europea  (interpretazione,  questa,confermata nella sentenza n.  306  del  2008)  in  quanto  “fonte  di ispirazione” esterna all’ordinamento dell’Unione per la ricostruzione della portata e del contenuto di  principi  generali  del  diritto  e
dunque  per  garantire  tutela,  nel  contesto   e   nell’ambito   di applicazione di quell’ordinamento, ai diritti fondamentali dell’uomo.
Dunque, neppure la violazione della CEDU, in  ipotesi  realizzata con  una  legge  interna,  consentirebbe  al  giudice  di  non   dare applicazione a  quest’ultima,  dovendo  invece  il  conflitto  essere risolto con la rimessione della questione alla  Corte  costituzionale affinche’ dichiari la illegittimita’ costituzionale della  legge  per violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost.
Per  riassumere,  dalla  giurisprudenza  costituzionale   possono ricavarsi conferme di un dato: per quel che concerne i  rapporti  con l’ordinamento dell’Unione, il  nuovo  art..117  Cost.  non  introduce novita’  di  rilievo  rispetto  al  sistema  di  composizione   delle antinomie indicato in maniera compiuta dalla Corte costituzionale. 
Nell’ordinanza n. 406 del 2005 la Corte sostiene,  correttamente, che «in base alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, fondata sull’art. 11 della Costituzione, il giudice nazionale deve dare piena ed immediata attuazione alle norme comunitarie provviste di efficacia diretta e non applicare in tutto o in parte le norme interne con esse ritenute inconciliabili, ove occorra previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE».
Questa conclusione emerge  con  ancora  maggiore  nettezza  nella sentenza n. 227 del 2010, della quale appare  utile  citare  i  passi piu’ significativi ai fini di cui  si  discute:  “Questa  Corte,  fin dalle prime occasioni nelle quali e’ stata  chiamata  a  definire  il rapporto tra ordinamento nazionale e diritto dell’Unione europea,  ne ha  individuato  il  “sicuro  fondamento”  nell’art.  11  Cost.   (in particolare, sentenze n. 232 del 1975 e n. 183 del 1973; ma  gia’  in precedenza, le sentenze n. 98 del 1965 e n. 14 del 1964). E’ in forza di tale parametro, collocato non senza significato e conseguenze  tra i principi fondamentali  della  Carta,  che  si’  e’  demandato  alle Comunita’ europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo  degli Stati membri competenze normative in determinate materie, nei  limiti del principio di attribuzione. E’ sempre in forza dell’art. 11  Cost. che questa Corte ha riconosciuto il potere-dovere del giudice comune, e prima ancora dell’amministrazione, di dare  immediata  applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto in luogo di norme nazionali  che  siano  con  esse  in  contrasto  insanabile  in   via interpretativa;  ovvero  di  sollevare  questione   di   legittimita’ costituzionale per violazione di quel parametro  costituzionale quando il contrasto fosse con norme comunitarie  prive  di  effetto  diretto (sentenze n. 284 del 2007 e n. 170 del 1984).
L’art.   117,   primo   comma,   Cost.   ha   dunque   confermato espressamente, in parte, cio’ che era stato gia’  collegato  all’art. 11 Cost., e cioe’ l’obbligo del legislatore, statale e regionale,  di rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.      Il  limite  costituito  dall’art.  117   primo   comma   che   va sottolineato e’ tuttavia rivolto  in  prima  battuta  al  legislatore ossia all’organo che esercita la funzione legislativa.,  e’  tuttavia solo uno degli elementi rilevanti del rapporto tra diritto interno  e diritto   dell’Unione   europea,   rapporto   che,   complessivamente considerato e come disegnato nel corso degli  ultimi  decenni,  trova ancora “sicuro fondamento” nell’art. 11 Cost.
Restano, infatti, ben fermi, anche successivamente alla  riforma, oltre  al  vincolo  in  capo   al   legislatore   e   alla   relativa responsabilita’ internazionale dello Stato, tutte le conseguenze  che derivano dalle limitazioni di sovranita’ che  solo  l’art.  11  Cost. consente,  sul  piano  sostanziale  e  sul  piano  processuale,   per l’amministrazione e i giudici.
In  particolare,   quanto   ad   eventuali   contrasti   con   la Costituzione, resta ferma la garanzia che, diversamente  dalle  norme internazionali convenzionali (compresa la CEDU: sentenze n. 348 e  n. 349 del 2007), l’esercizio dei poteri normativi  delegati  all’Unione europea trova un  limite  esclusivamente  nei  principi  fondamentali dell’assetto  costituzionale  e  nella  maggior  tutela  dei  diritti inalienabili della persona (sentenze n. 102  del  2008,  n.  284  del
2007, n. 169 del 2006)”.
In altre parole i rapporti tra le fonti dell’Unione europea e  le fonti  interne  sono   da   tempo   ordinati   dalla   giurisprudenza costituzionale grazie ad una lettura dell’art.  11  Cost.  capace  di  dare un significato concreto alle “aperture”  sovranazionali  che  la norma acconsente al legislatore ordinario.
Sin dalla sentenza n. 170 del 1984 la Corte ha adottato la teoria della separazione/coordinamento  di  due  ordinamenti  che  rimangono formalmente distinti, giungendo,  sia  pure  sulla  base  di  diversi fondamenti  teorici,  alle   medesime   conclusioni   offerte   dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in merito alla supremazia del diritto dell’Unione europea sul diritto interno ed al suo  corollario della efficacia diretta delle fonti UE direttamente applicabili.
E’  dunque  del  tutto  incontroverso   che,   in   presenza   di disposizioni  interne  irrimediabilmente  incompatibili   con   fonti dell’Unione dotate di diretta efficacia, che si tratti di diritto non scritto (disposizioni del Trattato, regolamenti,  Carta  dei  diritti fondamentali) o di fonti non scritte (principi generali del diritto),
e’ compito del  giudice  (nonche’,  a  monte,  dell’amministrazione), procedere  alla  disapplicazione  delle  prime  al   fine   di   dare applicazione  all’unica  norma  che  regola  la  fattispecie,  quella dell’Unione 
Tuttavia altro e il caso di rapporto tra la disposizione  interna e la norma dell’unione non derivante da obblighi internazionali ma da norme che non siano dotate di efficacia direttamente precettiva quali le direttive
Il  criterio  dell’interpretazione  conforme,  pur  portato  agli estremi, non  e’  infatti  capace  di  comporre  tutte  le  possibili antinomie,   restando   aperta   la   questione   dell’applicabilita’ dell’ordinamento interno delle norme che non siano dotate di  diretta efficacia per cui qualora sorga contrasto che non sia risolvibile  in via interpretativa
Rimangono  irrisolti  alcuni  nodi   ancora   non   completamente esplorati: tra questi, il ruolo delle fonti non dotate  di  efficacia diretta, e dunque soprattutto delle direttive, nelle relazioni tra  i due  ordinamenti  e  dunque  nei  giudizi  di   fronte   alla   Corte costituzionale.
E’ noto che la direttiva e’ l’atto  dell’Unione  europea  che,  a dispetto  di  una  “apparente   inoffensivita’”,   presenta   un’alta criticita’ ponendo  sia  questioni  di  inquadramento  tra  le  fonti comunitarie, che di applicazione negli ordinamenti interni. 
Dette   difficolta’   derivano,   innanzitutto,   dalla   mancata corrispondenza tra il modello di “normazione indiretta”  che  risulta dalla lettura del testo dell’art. 288 TFUE, da  un  lato,  l’utilizzo delle  stesse  e’  stato   frequentemente   fatto   dal   legislatore dell’Unione  europea,  a  dispetto  della  frequente   tardivita’   o
inesattezza dell’attivita’ di recepimento delle  direttive  da  parte dei legislatori nazionali.
Infatti le direttive, pur concepite originariamente e strutturate come  una  sorta  di  “legge-quadro”,  in  mancanza  di  un  compiuto intervento di dettaglio da parte degli Stati  membri,  contengono  in concreto una  disciplina  (quantomeno  parzialmente)  dettagliata  di determinate materie.
E’ il caso di ricordare che nella giurisprudenza della  Corte  di giustizia  la  prassi  delle  direttive  dettagliate,  contestata  in dottrina, e’ stata ritenuta conforme alle regole del Trattato, ed  in particolare alla nozione stessa di direttiva comunitaria come atto di normazione indiretta (6)
Tale prassi e’ dovuta all’esigenza di  evitare  che  l’azione  di armonizzazione delle  discipline  nazionali,  sede  elettiva  per  il ricorso alle direttive da parte del legislatore dell’Unione  europea, possa  essere  resa  inefficace  a  causa  dell’eccessiva  latitudine dell’intervento  attuativo  riconosciuto  agli   Stati   membri:   di conseguenza, pur se  destinate  formalmente  agli  Stati  membri,  le direttive includono disposizioni  che  nella  sostanza  disciplinano, anche in maniera esclusiva, rapporti interindividuali.
Se il testo  del  Trattato  non  attribuisce  alle  direttive  la qualifica di atti “direttamente applicabili”, riservata dall’art. 288 TFUE ai regolamenti, e’ un dato
– consolidato che le prime siano in grado  di  produrre  “effetti diretti”, potendo  essere  invocate  in  giudizio  dai  privati  “per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva ovvero in quanto sono atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti di  uno  Stato”  (7)  (c.d.  effetti verticali).
Cio’ avviene, come e’ noto, nel rispetto di  due  condizioni:  e’ necessario,  da  un  lato,  che  le  disposizioni  contenute  in  una direttiva risultino, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente  precise;  dall’altro,  che  lo  Stato   membro   in questione  non  abbia  adottato,  entro  il  termine  indicato  dalla direttiva stessa, le necessarie disposizioni  di  attuazione,  ovvero che detta attivita’ si sia svolta in maniera non corretta (8)
Nella sentenza Inter-Environnement Wallonie (9)  ,  la  Corte  ha aggiunto che dal combinato disposto degli artt.  10,  secondo  comma, del Trattato CE  (oggi  art.  4,  comma  3,  TUE),  che  codifica  il principio di leale collaborazione tra Stati  membri  e  Comunita’,  e 249, terzo comma, CE (oggi art.  288  TFUE),  che  attribuisce  forza vincolante alle direttive, risulta che, anche in pendenza del termine di trasposizione nel diritto nazionale, lo Stato membro  destinatario
deve astenersi dall’adottare disposizioni che  possano  compromettere gravemente il risultato prescritto da una direttiva.
Le  disposizioni   di   una   direttiva   hanno   dunque,   nella ricostruzione operata dalla  Corte  di  giustizia,  la  capacita’  di operare come precetto normativo che, in mancanza di (corrette)  norme interne di attuazione, si pone come regola della singola fattispecie.
La circostanza che detto rimedio sia inteso come “reazione» ad un inadempimento  da  parte  dello  Stato  membro  non  esclude  che  la direttiva operi come fonte autonoma di diritto la quale –  situandosi in un livello, nella gerarchia  delle  fonti,  superiore  alle  norme interne – prevale, all’occorrenza, su  norme  interne  incompatibili, anche di rango legislativo.
Cio’  avviene,  e’  il  caso  di  precisarlo,  anche  qualora  le direttive  siano  invocate  in  giudizio  in  rapporti  di  contenuto privatistico,  ma  nei  confronti  di  un  ente  pur   indirettamente riconducibile alla definizione di “Stato” accolta in questo  contesto dalla Corte di giustizia (ad esempio, un’impresa pubblica (10) ).
La Corte di giustizia ha  invece  ripetutamente  escluso  che  le direttive siano capaci di produrre effetti diretti “orizzontali” (nei rapporti tra privati): il contenuto precettivo di una  direttiva  non puo’ “di per se'” (cioe’ autonomamente, in assenza  della  mediazione da parte di disposizioni interne di  attuazione)  creare  obblighi  a carico di un singolo e dunque non puo’ essere fatta valere in  quanto tale nei confronti dello stesso. (11)
Nella ricostruzione della Corte di giustizia la direttiva  e’  un atto dell’Unione europea che vincola solo lo Stato cui e’  diretta  : non puo’ quindi imporre obblighi a carico dei singoli  che  non  sono tenuti a conoscere una norma UE che subordina la propria efficacia al recepimento da parte dello Stato ne’ precedere ne’ tantomeno disporre sanzioni a carico dei cittadini degli stati membri 
Di conseguenza, la direttiva non puo’ essere invocata. dinanzi al giudice nazionale da soggetti privati contro altri  soggetti  privati ne’ dal potere pubblico nei  confronti  del  privato  (c.d.  “effetti verticali inversi”).
La medesima ratio comporta che a  un  singolo  non  possa  essere imposto alcun obbligo da parte dello Stato in base ad  una  direttiva non recepita (c.d. effetto verticale “inverso”), soprattutto se detto obbligo e’ corredato da sanzioni penali. V. la sentenza 26  settembre 1996, causa C-168/95,  Arcaro,  in  Racc.  ,  1996,  p.  I-4705.  per un’applicazione  poco  cristallina  di  questo   principio   in   una fattispecie di successione di norme penali nel tempo v. la sentenza 3
maggio 2005, cause riunite C-387/02, C-391/02 e C-403/02,  Berlusconi e a., in Racc. , 2005, p. I-3565
Una diversa soluzione “significherebbe riconoscere in  capo  alla Comunita’ il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico (dei singoli), mentre tale competenza  le spetta solo laddove le sia  attribuito  il  potere  di  adottare  dei regolamenti”. (12)
La Corte ha esteso questo principio anche  ai  casi  di  rapporti c.d.”triangolari”,  in  cui  l’invocazione  di  una   direttiva   nei confronti dello Stato da parte di un privato  comporta  l’imposizione di obblighi a carico di un terzo, anch’esso privato affermando che  : “il principio della certezza del diritto  osta  a  che  le  direttive
possano creare obblighi a carico dei singoli.
Nei confronti di questi ultimi, le disposizioni di una  direttiva possono generare solo diritti.
Di conseguenza, un singolo non puo’ far valere una direttiva  nei confronti di uno Stato  membro,  qualora  si  tratti  di  un  obbligo pubblico direttamente connesso all’attuazione di un altro obbligo che incombe ad un terzo, ai sensi di tale direttiva.
Trattandosi di un principio di carattere  generale  che  consegue alla natura stessa della  fonte  UE  in  questione,  ne  risulta  che l’esclusione dell’effetto diretto orizzontale prescinde dal carattere di completezza o meno della disciplina sostanziale  della  direttiva: come precisato  nella  sentenza  Pfeiffer,  “anche  una  disposizione chiara, precisa ed incondizionata di una direttiva volta a  conferire diritti o a imporre obblighi ai privati  non  puo’  essere  applicata
come tale nell’ambito di una controversia che ha luogo esclusivamente tra privati”.
Non interessa, in  questa  sede,  riproporre  una  critica  sulla correttezza di una tale soluzione: e’ in ogni caso incontestabile che la  distinzione,  operata  dalla  Corte,  tra   effetti   “verticali” (ammessi) e “orizzontali” (negati), comporta inevitabilmente che  una norma inclusa  in  una  direttiva  possa  operare  negli  ordinamenti nazionali solo in maniera parziale, “intermittente”,  a  seconda  del soggetto nei confronti del quale e’ invocata,  nonostante  l’atto  in
questione non operi, a monte, alcuna distinzione, (come  e’  il  caso della direttiva 2000/78/CE in materia  di  tutela  della  parita’  di trattamento per quanto concerne le condizioni di lavoro, si preoccupi di precisare, all’art. 3, n. 1, che  il  suo  campo  di  applicazione riguarda “tutte le persone, sia del settore pubblico che del  settore privato).
Un siffatto quadro di riferimento provoca disfunzioni ed anomalie negli ordinamenti  interni,  ed  in  ultima  analisi  un’applicazione incompleta del diritto dell’Unione europea negli Stati membri.
Va da se’ che margini  di  indeterminatezza  quali  quelli  sopra ricordati comportano contraddizioni che, a volte, possono  coincidere con vere e  proprie  discriminazioni  nel  godimento  di  determinati diritti 
Cio’ premesso, va immediatamente  aggiunto  che  la  distinzione, operata dalla Corte, tra effetti diretti orizzontali e verticali  non esclude che le direttive, in guanto fonte “obbligatoria” del  diritto UE ai sensi dell’art. 288 TFUE, possano comunque incidere nel sistema “integrato” delle fonti in quanto in ogni caso contengono  norme  che godono di una posizione di “primaute'” rispetto a quelle nazionali.
Si tratta, allora, sulla scorta delle giurisprudenza della  Corte di giustizia, di individuare quali siano tali effetti.
Viene  in  rilievo  innanzi   tutto   il   rimedio   della   c.d. “interpretazione  conforme”,   la   enunciazione   risulta   da   una giurisprudenza costante fin dalla sentenza Von Colson e Kamann (13) , ma che si rinviene in forma piu’ articolata nella  sentenza  Pfeiffer secondo  cui  “l’obbligo  degli  Stati  membri,  derivante   da   una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato come pure il dovere loro imposto dall’art. 10 CE [oggi art. 4, terzo comma TUE]
di adottare tutti i  provvedimenti  generali  o  particolari  atti  a garantire l’adempimento di tale obbligo valgono per tutti gli  organi degli Stati membri, ivi compresi,  nell’ambito  di  loro  competenza, quelli giurisdizionali. Infatti, spetta  in  particolare  ai  giudici nazionali assicurare ai singoli la tutela  giurisdizionale  derivante dalle norme del diritto dell’Unione europea  e  garantirne  la  piena efficacia».
Secondo la Corte, l’esigenza di un’interpretazione  conforme  del diritto nazionale e’ inerente al  sistema  del  Trattato,  in  quanto permette al giudice nazionale di assicurare, nel contesto  delle  sue competenze, la piena efficacia delle norme comunitarie quando risolve la controversia ad esso sottoposta.
La Corte richiede dunque al giudice di’ adottare  la  presunzione per cui lo Stato, essendosi avvalso del margine  di  discrezionalita’ di cui gode in virtu’ dell’art. 288 TFUE, abbia avuto l’intenzione di adempiere  pienamente  gli   obblighi   derivanti   dalla   direttiva considerata.
Cosi’,  nell’applicare  il   diritto   interno   (non   solo   le disposizioni di una  normativa  appositamente  adottata  al  fine  di attuare quanto prescritto da una  direttiva,  ma  “tutto  il  diritto nazionale”) il giudice nazionale deve  interpretarne  le  regole  per quanto possibile alla luce del testo e dello  scopo  della  direttiva
onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima e conformarsi pertanto all’art. 288, terzo comma, TFUE” (14)
Un tale vincolo interpretativo  tuttavia  si  impone  al  giudice nazionale solo a partire dal momento in cui spira il termine  per  la trasposizione  della  direttiva  nell’ordinamento  nazionale  (15)  e sempre che un’inerzia sia addebitabile al legislatore.
Tuttavia, dalla recente sentenza Adelener risulta che  a  partire dalla data in cui la direttiva e’ entrata  in  vigore  nei  confronti degli Stati (vale a dire, nella maggior parte dei casi, dalla data di pubblicazione  nella  Gazzetta  Ufficiale  UE,  salva  ovviamente  la vacatio legis), i giudici degli Stati membri  “devono  astenersi  Per quanto possibile dall’interpretare il diritto interno in un modo  che rischierebbe  di  compromettere  gravemente,  dopo  la  scadenza  del
termine di attuazione, la realizzazione del risultato  perseguito  da questa direttiva.
In siffatto  contesto  si  pone  come  ,  residuale,  il  rimedio costituito  dall’azione  diretta  a  far  valere  la  responsabilita’ patrimoniale dello Stato inadempiente,  subordinato  alle  condizioni individuate dalla stessa corte di giustizia ( sul  punto  valgono  la pronuncia Francovich (16) e anche la sentenza  Carbonari,  avente  ad oggetto la retribuzione dei medici specializzandi).
Affinche’, dunque, i singoli possano avanzare pretese risarcitone nei confronti di uno Stato membro, per il caso di mancata  o  tardiva e/o inesatta trasposizione di una direttiva, occorre:
a) che la direttiva comporti l’attribuzione  di’  diritti  ai privati e che il contenuto di simili diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva stessa;
b) che si sia realizzata una  violazione  grave  e  manifesta degli obblighi comunitari da parte dello Stato;
c) che sussista un nesso di causalita’ diretto tra l’illecito posto in essere nei confronti del diritto  dell’Unione  ed  il  danno lamentato dai privati;
Siffatto  condizione  sono  non   solo   necessarie,   ma   anche sufficienti, sicche’ sarebbe illegittima ogni  ulteriore  limitazione all’azione posta dagli Stati,  al  fine  di  rendere  piu’  difficile l’esercizio  delle  azioni  di   responsabilita’   patrimoniale   per violazione del diritto dell’Unione.
Va pure aggiunto, pero’,  che  sussistono  ipotesi  che,  pur  in presenza di un inadempimento del legislatore nazionale rispetto  agli obblighi derivanti da una direttiva, consentono allo Stato membro  di sottrarsi alla responsabilita’ patrimoniale.
A tal proposito, basti osservare  che  la  responsabilita’  dello Stato  nei  confronti  dei  singoli  viene  meno  quando,  nonostante l’inadempimento  del  legislatore  nazionale,   i   giudici   interni riescano, in sede d’interpretazione, ad adeguare il  diritto  interno allo scopo ed all’oggetto della direttiva, considerata  l’unitarieta’ dello Stato sotto il profilo del diritto internazionale
La Corte di giustizia ha  quindi  precisato  che  «l’applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione  di  una  direttiva permette di rimediare alle conseguenze pregiudizievoli della  tardiva attuazione di tale direttiva, a condizione che  la  direttiva  stessa sia stata regolarmente recepita». (17)
Com’e’  evidente  di  per  se’  solo  rimedio  risarcitorio  puo’ risultare non soddisfacente, poiche’ altro e’ garantire al singolo la fruizione di un  diritto  attribuitogli  dalla  direttiva,  altro  e’ accordargli una somma per i  danni  subiti  in  conseguenza  del  suo mancato recepimento, dato che questa soluzione, nella  maggior  parte dei casi, non sara’  comunque  in  grado  di  assicurargli  il  pieno godimento del diritto o di  reintegrarlo  nella  posizione  giuridica
soggettiva che poteva vantare in virtu’ della direttiva.
Cio’ vale a maggior ragione in materia di rapporti di lavoro, ove il risarcimento del danno subito configura una misura  accessoria,  e non sostitutiva, della riparazione in via principale (ad esempio,  la reintegrazione nel posto di lavoro); in altri termini,  il  principio della  responsabilita’  dello  Stato  per  violazione   del   diritto dell’Unione non serve certo ad eliminare i problemi legati  alla  non uniforme  applicazione   della   direttiva   nell’intero   territorio dell’Unione, ne’ quelli conseguenti all’applicazione  discriminatoria (solo nei rapporti verticali e non  in  quelli  orizzontali)  di  una normativa che invece richiede un’applicazione generale.
E’ noto a  questo  giudice  il  recente  dibattito  seguito  alla pronuncia della Corte di Giustizia (Grande Sezione)  del  19  gennaio 2010 Seda Kücükdeveci che tra l’altro ha stabilito  che  “E’  compito del giudice nazionale, investito di  una  controversia  tra  privati, garantire il rispetto del principio di non  discriminazione  in  base all’eta’, quale espresso  concretamente  dalla  direttiva  2000/  78, disapplicando, se necessario, qualsiasi disposizione contraria  della normativa nazionale, indipendentemente dall’esercizio della  facolta’ di cui dispone, nei casi previsti dall’art. 267, secondo comma, TFUE, di   sottoporre    alla    Corte    una    questione    pregiudiziale sull’interpretazione di tale principio.
Detta ultima pronuncia va letta alla  luce  della  giurisprudenza della Corte Costituzionale che fornisce un quadro di riferimento  non del  tutto  omogeneo  nelle  conclusioni  alle  affermazioni  che  si ricavano  dalla  giurisprudenza  della  Corte  di   giustizia   sopra ricordate
Infatti nelle pronunce del giudice delle leggi sin dalla sentenza n. 170 del 1984 si ribadisce come il rimedio della “non applicazione” delle leggi interne quale strumento di soluzione delle antinomie puo’ essere utilizzato soltanto qualora le norme dell’Unione siano  dotate dei caratteri propri della “efficacia diretta”. In caso contrario, la norma  interna   deve   essere   sottoposta   ad   un   giudizio   di costituzionalita’.”
Piu’ in generale tuttavia non puo’ essere negato che la questione anche alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale resta aperta e  presenta  margini  di  opinabilita’  provocando  non  poche incertezze  sul  fronte  dell’applicazione  del  diritto  dell’Unione europea dinanzi al giudice nazionale ed all’amministrazione.
In ultima analisi, le fonti inidonee ad  attribuire  direttamente posizioni giuridiche invocabili in giudizio, possono essere divise in due categorie: in  una  prima  ipotesi,  vengono  in  rilievo  quelle disposizioni che, pur contenute in una fonte vincolante (ad  esempio, il TFUE, ma anche un regolamento o una direttiva),  non  sono  dotate dei  requisiti  (chiarezza,  precisione  ed  assenza  di  condizioni) necessari per l’attribuzione ai soggetti interessati  di  un  diritto
azionabile in giudizio (18) ; in una seconda  ipotesi,  la  norma  UE contiene si’ precetti chiari, precisi e incondizionati, ma la  stessa si rinviene in un tipo di atto che, secondo la  giurisprudenza  della Corte di giustizia, non puo’ di per se’ e in assenza di una normativa nazionale di recepimento essere invocato in giudizio  in  maniera  da procurare una posizione di svantaggio in capo ad un soggetto privato.
Qualora invece la  norma  UE  in  questione  non  sia  dotata  di efficacia diretta, trattandosi comunque di una  situazione  normativa non  conforme  agli  obblighi  dell’Unione  e  dunque   riconducibile nell’ambito di applicazione degli artt. 11 e 117  Cost.,  l’antinomia deve comunque essere  risolta  e  non  puo’  che  trovare  compimento secondo le regole generali del nostro ordinamento, vale a dire con il necessario intervento della Corte costituzionale.
Il giudice comune e’ tenuto quindi a sollevare  la  questione  di legittimita’ costituzionale della norma interna per violazione  degli artt. 11 e 117, in riferimento alla norma UE che  opera,  dunque,  da parametro interposto di costituzionalita’.
L’alternativa a questa ricostruzione sarebbe quella di  tollerare nell’ordinamento interno, per tutte le  fattispecie  “orizzontali”  o per i casi di disposizioni “incomplete”  ma  comunque  dotate  di  un sufficiente grado di precettivita’ per fungere da  parametro  per  il comportamento  del  legislatore,  la   vigenza   di   norme   interne incompatibili con una direttiva, e continuare ad applicarle in attesa di una loro espressa o implicita  abrogazione:  appare  evidente  che
questa  soluzione  e’  tutt’altro  che   soddisfacente,   in   quanto l’intervento statale potrebbe tardare  o  non  arrivare  mai,  e  nel frattempo il divario tra la disciplina interna e  quella  dell’Unione rimarrebbe  attuale  e  continuerebbe  a  produrre  sia  gli  effetti distorsivi sul corretto funzionamento del  mercato  interno,  sia  le discriminazioni,  di  certo  non  indifferenti  dal  punto  di  vista costituzionale, tra soggetti  tutelati  (ad  esempio  lavoratori  nel settore pubblico) e non tutelati  (lavoratori  nel  settore  privato) conseguenti  alla  distinzione  tra  effetti  diretti  verticali   ed orizzontali.
L’eventuale   accesso    del    singolo,    pregiudicato    dalla impossibilita’  di  invocare   la   direttiva   nella   sua   portata sostanziale,  al  rimedio  risarcitorio  e’  questione  che  concerne profili diversi dal rapporto tra le fonti e che dunque non risolve  i problemi di disarmonia  comunitaria  provocati  dalla  vigenza  della norma incompatibile.
Dunque, spetta al giudice comune  che  indichi  una  norma  UE  a presupposto  della  censura  di  costituzionalita’  prospettare  alla Corte, nella sua ordinanza di rinvio, quella  «interpretazione  certa ed affidabile che  assicuri  l’effettiva  (e  non  gia’  ipotetica  o comunque precaria) rilevanza e non manifesta infondatezza del  dubbio di legittimita’ costituzionale» (19) .
Interpretazione che puo’ derivare  da  una  precedente  pronuncia della Corte di giustizia ovvero, in mancanza di  precedenti,  da  una sentenza pregiudiziale appositamente richiesta prima di sollevare  la questione di legittimita’ costituzionale.
Si ritiene di poter affermare che ,alla stregua del quadro  sopra descritto, fermi restando i margini  di  incertezza  di  qualsivoglia soluzione che si ritenga di adottare , il giudice che ritenga di  non poter applicare una norma interna incompatibile con  la  direttiva, non  potendo  procedere  alla  disapplicazione  della  norma  interna  contrastante, rimedio consentito esclusivamente laddove il  conflitto coinvolga una norma  da  dell’Unione  europea,  dotata  di  efficacia
diretta non puo’ che rimettere al giudice delle  leggi  la  soluzione della questione
Il ricorrente richiama a sostegno dei propri  assunti  i  recenti interventi della Corte Costituzionale che nella pronuncia . 187/2010. dichiarando   ‘incostituzionalita’   della   norma   che   riservava l’istituto dell’assegno di invalidita’ ai soli titolari di  carta  di soggiorno pur affermando  una  linea  tendenziale  l’estensione  alle prestazioni assistenziali il principio gia’ affermato nelle  sentenze 306/08 e 11/09 di parita’ di trattamento
La corte nel suo intervenuto  ha  tuttavia  ha  tenuto  ferma  la legittimita’ di limiti di applicabilita’ della  disciplina  chiarendo che “soltanto considerazioni  molto  forti  potranno  indurre  a  far ritenere compatibile con la convenzione una differenza di trattamento fondata sulla nazionalita’” e ha.
Pertanto si ritiene che soltanto un intervento del Giudice  delle leggi possa risolvere  la  questione  interpretativa  alla  luce  del quadro sopra ricordato definendo i  limiti  di  applicabilita’  della disciplina.
2. la questione di legittimita’ costituzionale
Facendo  applicazione  delle  linee  guida  sopra  riportate   va sottolineato che nel caso di specie e’ vero  che  si  controverte  di rapporti che possono in linea di  principio  essere  inquadrati  come verticali laddove si individua nella parte resistente  ente  pubblico il destinatario della pretesa dal punto di vista sostanziale 
E  vero  tuttavia  che  il  legislatore  e’   intervenuto   nella disciplinato la materia sicche’ non possono essere individuati  vuoti normativi  colmabile  attraverso  il  ricorso  alla  norma  di  rango superiore
Infatti la direttiva 2000/43/CE del Consiglio del 29 giugno 2000, che “attua il principio di parita’  di  trattamento  fra  le  persone indipendentemente  della  razza  e  dell’origine  etnica”,  e’  stata attuata con Decreto legislativo n. 251/2003.
Il  legislatore  nazionale  e’   intervenuto   con   il   Decreto Legislativo  n.  3/2007,  di  attuazione  della  suddetta  direttiva, dispone, poi, all’art. 9, comma 12, lett. c), che  “il  titolare  del permesso di soggiorno CE  per  soggiornanti  di  lungo  periodo  puo’ usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di quelle relative all’accesso a beni e servizi a disposizione  del  pubblico,  compreso l’accesso alla procedura per l’ottenimento  di  alloggi  di  edilizia
residenziale pubblica, salvo che sia diversamente disposto  e  sempre che  sia  dimostrata  l’effettiva  residenza  dello   straniero   sul territorio nazionale”.
Inoltre la questione in  esame  va  inquadrata  alla  luce  della
Direttiva del   Consiglio  Europeo  n.  109  del  25  novembre  2003,
relativa  allo  status  dei  cittadini  di  paesi  terzi  che   siano
soggiornanti di lungo periodo, che stabilisce al punto 13, come  “con
riferimento all’assistenza sociale, la possibilita’  di  limitare  le
prestazioni per soggiornanti di lungo  periodo  a  quelle  essenziali
deve intendersi nel senso che queste  ultime  comprendono  almeno  un
sostegno di reddito minimo, 1’assistenza  in  caso  di  malattia,  di
gravidanza, l’assistenza parentale e l’assistenza a lungo termine. Le
modalita’ di concessione  di  queste  prestazioni  dovrebbero  essere
determinate dalla legislazione nazionale”.
Pertanto allo stato per le ragioni sopra ricordate  non  vi  sono
vuoti normativi che giustifichino il ruolo di supplenza invocato  dal
ricorrente
E’ appena il caso di rilevare come, nella fattispecie, si venga a
porre la questione di un diverso trattamento ma  non  in  ragione  di
diversita’ di razza  o  di  origine  etnica,  bensi’  di  uno  status
giuridico determinato da norme generali di  ordine  pubblico  ,  alla
stregua delle quali si pone anche una questione  di  gerarchia  delle
fonti.
Va ribadito che nel caso di specie non sono configurabili ne’ una
condotta ne’ tantomeno e’  ravvisabile  un  atto  discriminatorio  in
senso stretto  sicche’  la  questione  non  si  pone  in  termini  di
rimozione degli effetti di una condotta discriminatoria  ma  di  mera
interpretazione di norme.
Detta interpretazione non puo’  che  essere  rimessa  al  Giudice
delle leggi.
Va  ricordato  in  premessa  l’ambito   di   operativita’   della
disciplina di cui 286/98 (T.U. Immigrazione)  286/98  che  stabilisce
una clausola generale  di  non  discriminazione  laddove  all’art  43
definisce il concetto  stesso  di  discriminazione  (20)  all’art.  1
laddove stabilisce che .  Ai  fini  del  presente  capo,  costituisce
discriminazione    ogni    comportamento    che,    direttamente    o
indirettamente, comporti una distinzione, esclusione,  restrizione  o
preferenza basata sulla razza, il colore,  l’ascendenza  o  l’origine
nazionale o etnica, le convinzioni e le  pratiche  religiose,  e  che
abbia lo scopo o l’effetto  di  distruggere  o  di  compromettere  il
riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parita’,
dei diritti umani e delle liberta’  fondamentali  in  campo  politico
economico, sociale e culturale e in ogni  altro  settore  della  vita
pubblica.
2 . In ogni caso compie un atto di discriminazione:
a) il pubblico ufficiale o la persona incaricata di  pubblico
servizio o la persona esercente un servizio  di  pubblica  necessita’
che nell’esercizio delle sue  funzioni  compia  od  ometta  atti  nei
riguardi di un cittadino straniero che, soltanto a  causa  della  sua
condizione di straniero o di appartenente ad una  determinata  razza,
religione, etnia o nazionalita’, lo discriminino ingiustamente;
b) chiunque imponga condizioni piu’ svantaggiose o si rifiuti
di fornire beni o  servizi  offerti  al  pubblico  ad  uno  straniero
soltanto a causa della sua condizione di straniero o di  appartenente
ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalita’;
c)  chiunque   illegittimamente   imponga   condizioni   piu’
svantaggiose o  si  rifiuti  di  fornire  l’accesso  all’occupazione,
all’alloggio, all’istruzione, alla formazione e ai servizi sociali  e
socio- assistenziali  allo  straniero  regolarmente  soggiornante  in
Italia soltanto in ragione della sua condizione  di  straniero  o  di
appartenente  ad  una   determinata   razza,   religione,   etnia   o
nazionalita’;
d)  chiunque  impedisca,  mediante   azioni   od   omissioni,
l’esercizio di un’attivita’ economica  legittimamente  intrapresa  da
uno  straniero  regolarmente  soggiornante  in  Italia,  soltanto  in
ragione della sua condizione di straniero o di  appartenente  ad  una
determinata razza, confessione religiosa, etnia o nazionalita’;
e) il datore di lavoro o i suoi preposti i  quali,  ai  sensi
dell’articolo 15 della legge 20 maggio 1970, n. 300, come  modificata
e integrata dalla legge 9 dicembre 1977, n. 903,  e  dalla  legge  11
maggio 1990, n. 108, compiano  qualsiasi  atto  o  comportamento  che
produca   un    effetto    pregiudizievole    discriminando,    anche
indirettamente, i lavoratori in ragione della  loro  appartenenza  ad
una razza, ad un gruppo etnico  o  linguistico,  ad  una  confessione
religiosa, ad una cittadinanza. Costituisce discriminazione indiretta
ogni trattamento pregiudizievole conseguente all’adozione di  criteri
che svantaggino  in  modo  proporzionalmente  maggiore  i  lavoratori
appartenenti ad una  determinata  razza,  ad  un  determinato  gruppo
etnico o linguistico, ad una determinata confessione religiosa  o  ad
una  cittadinanza  e  riguardino  requisiti   non   essenziali   allo
svolgimento dell’attivita’ lavorativa.
Ai sensi dell’articolo 41 inoltre gli  stranieri  titolari  della
carta di soggiorno oltre di  permesso  di  soggiorno  di  durata  non
inferiore a un anno nonche’ i minori  scritti  nella  loro  carta  di
soggiorno nel loro permesso di soggiorno sono equiparati ai cittadini
italiani ai fini della fruizione delle provvidenze delle  prestazioni
anche economiche di assistenza sociale
L’art. 44, prevede la cd.  azione  di  discriminazione  statuendo
che: “qualora il comportamento  di  un  privato  o  di  una  pubblica
amministrazione produce  una  discriminazione  per  motivi  razziali,
etnici, nazionali o religiosi, il giudice puo’, su istanza di  parte,
ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole ed  adottare
ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a  rimuovere
gli effetti della discriminazione”.
La citata Direttiva del Consiglio Europeo n. 109 del 25  novembre
2003, relativa allo status dei cittadini di  paesi  terzi  che  siano
soggiornanti  di  lungo  periodo,  stabilisce  inoltre  ,  ai   sensi
dell’art. 2 che , sussiste  una  discriminazione  diretta  quando,  a
causa della sua razza od origine etnica, una persona e’ trattata meno
favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe  trattata  un’altra
in situazione analoga mentre sussiste una  discriminazione  indiretta
quando una disposizione, un  criterio  o  una  prassi  apparentemente
neutri possono mettere persone di una determinata  razza  od  origine
etnica in una posizione di particolare svantaggio rispetto  ad  altre
persone, a meno  che  tale  disposizione,  criterio  o  prassi  siano
oggettivamente giustificati da una  finalita’  legittima  e  i  mezzi
impiegati per il suo conseguimento siano appropriati o necessari
Il d.lgs. 215/2003, interviene sua volta incide.ndo sulla nozione
di discriminazione nel suo articolo 2, a sua  volta  prevedendo  che:
“per principio di parita’ di  trattamento  si  intende  l’assenza  di
qualsiasi discriminazione diretta o indiretta a causa della  razza  o
dell’origine etnica. Tale principio comporta che  non  sia  praticata
alcuna discriminazione diretta o indiretta,  cosi’  come  di  seguito
definite …b) discriminazione indiretta: quando una disposizione, un
criterio,  una  prassi,  un  atto,  un  patto  o   un   comportamento
apparentemente neutri possono mettere le persone di  una  determinata
razza od origine etnica in una posizione  di  particolare  svantaggio
rispetto ad altre persone”. Ex art. 3, “il principio di  parita’  di’
trattamento si applica sia nel settore pubblico che  privato,  ed  e’
suscettibile di tutela giurisdizionale,  secondo  le  forme  previste
all’art. 4, con  specifico  riferimento  alle  seguenti  aree:  (…)
prestazioni sociali».
Il legislatore indica un criterio di selezione  piu’  restrittivo
non ricomprendendo  la  discriminazione  per  nazionalita’,  criterio
selettivo ribadito all’art. 3  comma  2  secondo  cui:  “Il  presente
decreto legislativo non riguarda le differenze di trattamento  basate
sulla nazionalita’ e non pregiudica le disposizioni  nazionali  e  le
condizioni   relative   all’ingresso,   al   soggiorno,   all’accesso
all’occupazione, all’assistenza e alla previdenza dei  cittadini  dei
Paesi terzi e degli apolidi nel territorio dello Stato, ne’ qualsiasi
trattamento, adottato in base alla legge, derivante dalla  condizione
giuridica dei predetti soggetti.
Detta scelta  presenta  profili  di  criticita’  in  rapporto  al
paragrafo 25 della direttiva 2000/43/CE da cui il decreto legislativo
215 /03  cit  non  puo’  prescindere  costituendone  attuazione,  che
contiene una clausola di non regresso  finalizzata  espressamente  ad
impedire   una   modificazione    peggiorativa    della    disciplina
precedentemente in vigore stabilendo che “l’attuazione della presente
normativa  non  puo’  servire  di  giustificazione  per  un  regresso
rispetto alla situazione preesistente in ciascuno Stato membro”.
Del resto  lo  stesso  articolo  3  pone  ulteriori  problemi  di
coordinamento in quanto, da un lato al comma 1 elenca gli ambiti  nei
quali si applica il principio di non  discriminazione  nell’accezione
piu’ ampia comprensiva della discriminazione per nazionalita’  mentre
,per contro , al comma 2 stabilisce “il presente decreto  legislativo
non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalita’ e
le   condizioni   relative   all’ingresso    soggiorno    all’accesso
all’occupazione all’assistenza e alla previdenza  dei  cittadini  dei
paesi terzi degli apolidi nel territorio dello  Stato  ne’  qualsiasi
trattamento adottato in base alla legge  derivante  dalla  condizione
giuridica dei predetti soggetti  e  non  pregiudica  le  disposizioni
nazionali”.
E’ evidente pertanto che la predetta normativa presta  il  fianco
ad una interpretazione restrittiva della nozione  di  discriminazione
con tutele le  implicazioni  che  cio’  comporta  nel  senso  di  una
compressione  del  livello  di  tutela  rispetto   al   testo   unico
immigrazione nonostante la normativa di recepimento  della  direttiva
europee nel fissare le linee generali non  avesse  affatto  stabilito
alcuna finalita’ ne’ modificativa ne’ tantomeno abrogativa.
Le   apparenti   antinomie   si   inquadrano   alle   luce    del
riconoscimento, della legittimita’ di limiti la cui determinazione e’
rimessa al legislatore nazionale talvolta a  fronte  di  esigenze  di
bilancio e di spesa.
Da un lato la necessita’ di  ridurre  le  spese  per  ragioni  di
contenimento del deficit pubblico non  legittima  in  alcun  modo  la
limitazione alla fruizione di  diritti  fondamentali  collegati  alla
cittadinanza europea ,in quanto qualora liberta’ di circolazione e di
soggiorno ed i  principi  di  parita’  di  trattamento  e  di  non  –
discriminazione dovessero essere  condizionati  dalle  finanze  degli
Stati membri, esse finirebbero con il perdere di significato.
E’ altrettanto vero tuttavia che la Corte di  Giustizia  Europea,
peraltro occupandosi di  discriminazione  di  genere,  ha  affermato:
“D’altronde,  ammettere  che  considerazioni  di   bilancio   possano
giustificare una differenza di trattamento  …  la  quale,  in  loro
mancanza,   costituirebbe   una   discriminazione    indiretta    …
comporterebbe che l’applicazione e la  portata  di  una  norma  tanto
fondamentale del diritto comunitario… possano variare, nel tempo  e
nello spazio, a seconda dello stato  delle  finanze  pubbliche  degli
Stati membri” (CGE, Helga Kutz-Bauer c. F.H. Hamburg, causa  C-  187/
00, sentenza 20.03.2003).
Cio’ premesso soltanto il giudice delle leggi puo’  stabilire  se
le  disposizioni  in  contestazione  rispettino  il  requisito  della
proporzionalita’ necessita’ e adeguatezza in  base  a  considerazioni
oggettive, e se un criterio selettivo che  richieda  un  collegamento
con il territorio sia o meno conforme  all’articolo  3  Cost.  appare
conforme ai principi citati.
Peraltro ,parte ricorrente  ha  domandato,  in  via  subordinata,
sotto  il  profilo  del  fumus  boni   juris,   che,   ritenuta   non
manifestamente infondata  la  questione  di  costituzionalita’  delle
norme citate, per violazione degli artt. 3, e 117 della Costituzione,
il procedimento in esame sia sospeso e gli atti  siano  rimessi  alla
Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 23 della L. 87/1953.
Detta domanda e’ ammissibile anche in questa sede cautelare posto
che il Giudice della cautela puo’ ritenersi Giudice a quo svolgendosi
il procedimento cautelare in  contraddittorio  pieno  tra  le  parti,
sussistendo contrapposizione di interessi (che nel caso di specie  e’
ravvisabile, per i ricorrenti, nell’interesse alla prestazione medica
richiesta, per la resistente nell’interesse  ad  operare  secondo  le
tecniche  mediche  piu’  adeguate  senza  incorrere  nelle   sanzioni
previste per la violazione della normativa) che solo l’intervento del
Giudice, seppure in via cautelare, puo’ risolvere.
Anche il Giudice della cautela, inoltre, nel caso in cui  ravvisi
il contrasto della  normativa  da  applicare  con  i  principi  della
Costituzione e non ritenga che detto contrasto sia superabile con una
lettura  della  stessa  costituzionalmente  orientata,  e’  tenuto  a
richiedere il controllo del Giudice Costituzionale (cfr. Corte  Cost.
n. 457/93 e n. 186/76) e cio’ al fine di evitare che,  riservando  il
rilievo di incostituzionalita’ al giudizio di merito, si finisca  per
negare giustizia a chi versa in particolari condizioni, che impongono
una decisione d’urgenza.
Appare quindi rilevante non manifestamente infondata la questione
di legittimita’ costituzionale dell’art. 65 L. 448/98 ,  nella  parte
in cui subordina la  concessione dell’ “assegno per nuclei  familiari
con almeno tre figli» al  requisito  della  cittadinanza  italiana  o
comunitaria o,  in  subordine,  nella  parte  in  cui  esclude  dalla
concessione del beneficio  gli  stranieri  titolari  di  permesso  di
soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo (per  brevita’  “carta
di soggiorno”) sia conforme al principio di uguaglianza
La  affermata  conformita’  della  disciplina  al  principio   di
ragionevolezza presenta punti di rilevanza sotto altro profilo vale a
dire per la fiscalita’ generale, sulla quale sostanzialmente si regge
il bilancio dell’Istituto, e pone quindi altra questione ossia quella
di tenuta rispetto al principio di cui all’art 3 Cost ,alla luce  dei
continui  interventi  da  parte  del   legislatore   volti   sia   al
contenimento della spesa pubblica ,anche nel settore previdenziale  ,
che ad una razionalizzazione delle risorse a fini redistributivi (cfr
da ultimo Decreto Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n.  195
– )
La stessa Corte Costituzionale ha piu’ volte riconosciuto che  “,
in un contesto di progressivo deterioramento della finanza  pubblica,
si  pone  la   necessita’   di   una   piu’   adeguata   ponderazione
dell’interesse collettivo al contenimento della spesa pubblica e che”
detto interesse non si pone in contrasto con Cost. che di per se’ non
esclude la possibilita’; di un intervento legislativo  che,  per  una
inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in
maniera  definitiva  un  trattamento  pensionistico   in   precedenza
spettante v., “ex plurimis”, S. nn. 220/1988,  822/1988,  119/1991  e
240/1994. SENT. num. 0361 del 1996.
Posto che soltanto  la  Corte  Costituzionale  ,  come  in  altre
occasioni  ha  fatto  (Sentenza  n.  0316  del  2010  (G.U.  046  del
17/11/2010 ) puo’ stabilire il punto di bilanciamento tra principi di
uguale rango costituzionale, ossia quello di cui all’ art. 38 Cost. e
quello della solidarieta’ sociale ex art 3 Cost sotteso alle esigenze
di contenimento della spesa pubblica  e  di  tenuta  finanziaria  del
sistema previdenziale il presente procedimento va quindi sospeso.  

(1) Art. 1.(Attuazione dell’articolo 117, primo e terzo comma,  della
Costituzione,  in  materia   di   legislazione   regionale):   1.
Costituiscono vincoli alla potesta’  legislativa  dello  Stato  e
delle Regioni, ai sensi dell’articolo  117,  primo  comma,  della
Costituzione,   quelli   derivanti   dalle   norme   di   diritto
internazionale generalmente riconosciute, di cui all’articolo  10
della Costituzione, da accordi  di  reciproca  limitazione  della
sovranita’,  di   cui   all’articolo   11   della   Costituzione,
dall’ordinamento   dell’Unione    europea    e    dai    trattati
internazionali.

(2) Sentenza n. 348 del 2007, punto 3.3: «Con l’adesione ai  Trattati
comunitari, l’Italia e’ entrata a far parte di  un  «ordinamento»
piu’ ampio, di natura sopranazionale,  cedendo  parte  della  sua
sovranita’, anche in riferimento  al  potere  legislativo,  nelle
materie  oggetto  dei  Trattati  medesimi,  con  il  solo  limite
dell’intangibilita’  dei  principi  e  dei  diritti  fondamentali
garantiti dalla Costituzione. La  Convenzione  EDU,  invece,  non
crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce quindi
norme direttamente applicabili negli Stati  contraenti.  Essa  e’
configurabile come un trattato internazionale multilaterale – pur
con le  caratteristiche  peculiari  che  saranno  esaminate  piu’
avanti – da cui derivano «obblighi» per gli Stati contraenti,  ma
non l’incorporazione dell’ordinamento giuridico  italiano  in  un
sistema piu’ vasto, dai cui organi deliberativi possano promanare
norme vincolanti, omisso medio, per tutte  le  autorita’  interne
degli Stati membri».

(3) V. ad esempio Cass., sez. I, sentenza n. 6672  del  1998;  Cass.,
sezioni unite, sentenza n. 28507 del 2005; Corte  app.  di  Roma,
sez. lav., ord. 11 aprile 2002. V.

(4) cfr. per uno svolgimento di questo principio cfr. la sentenza  n.
39 del 2008.

(5) che cita: «I diritti fondamentali,  garantiti  dalla  Convenzione
europea  per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell’uomo  e  delle
liberta’   fondamentali    e    risultanti    dalle    tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del  diritto
dell’Unione in quanto principi generali.».

(6) cfr. la  sentenza  del  223  novembre  1977,  causa  38/77,  Enka
BV/Inspectur der invoerrechten en accijnzen, in racc.,  1977,  p.
2203

(7) Sentenza 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker, in Racc. , 1982, p.
53 ss. par. 25.

(8) Cfr. per tutte la sentenza Pfeiffer (del 5  ottobre  2004,  cause
riunite da C-397/01 a C-403/01, in Racc. , 2004, p.  1-8835),  in
cui si legge che «risulta da una  costante  giurisprudenza  della
Corte che, in  tutti  i  casi  in  cui  le  disposizioni  di  una
direttiva   appaiono,   dal   punto   di    vista    sostanziale,
incondizionate e  sufficientemente  precise,  i  singoli  possono
farle valere dinanzi ai giudici  nazionali  nei  confronti  dello
Stato, sia che  questo  non  abbia  recepito  tempestivamente  la
direttiva sia che l’abbia recepita  in  modo  non  corretto».  V.
anche le sentenze  19  novembre  1991,  cause  riunite  C-6/90  e
C-9/90, Francovich, in Racc. , 1991, p. 1-5357, punto  11,  e  11
luglio 2002, causa C-62/00, Marks Spencer, ivi, 2002, p.  1-6325,
punto 25)

(9) Sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, in Racc.  ,  1997,  p.
1-7411, punto 45. Cfr, anche la sentenza  8  maggio  2003,  causa
C-14/02, ATRAL, ivi, 2003, p.1-4431, punto 58.

(10) V. ad es. la sentenza del 12 luglio 1990,  causa  -188  /  89  ,
Foster c. British Gas, in Racc. , 1990, p.1-3313 ss.

(11) Sentenze 26 febbraio 1986; causa 152/84, Warshall,  in  Racc.  ,
1986, p. 723, punto 48; 14 luglio 1994, causa  C-91/92,  Faccini
Dori, ivi, L994, p. 1-3325, punto 20, e 7  gennaio  2004,  causa
C-201/02, Wells, ivi, 2004, p. 1-723, punto 56.

(12) Sentenza Wells (del 7 gennaio 2004, causa C  C-201/02,.

(13) Sentenza del 10 aprile 1984, causa 14/83 4  luglio  2006,  causa
C-212/04, Adeneler e a., punti 106 ss

(14) Corte di giustizia, sentenza 25 febbraio 1999, Carbonari,  causa
C-131/97,.

(15) Sentenza Adeneler, cit., punto 115.

(16) Corte di giustizia, sentenza del 19 novembre 1991, cause riunite
C-6/90 e C-9/90, in Racc.  1991,  p.  I-5357,  §  31.  che  trae
origine da alcuni rinvii pregiudiziali effettuati a seguito  del
mancato recepimento, da parte del  legislatore  italiano,  della
direttiva 80/987/CEE (in G.U.C.E. L 283, p. 23)  riguardante  il
ravvicinamento delle legislazioni degli  Stati  membri  relative
alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del
datore di lavoro.

(17) Cfr. sentenza Carbonari, 52.

(18) Sentenza della Corte di giustizia 15 gennaio 1986  in  causa  n.
44/84, Hurd, in Raccolta, 1986, p. 29 ss.

(19) V. anche Corte cost., ordinanze nn. 108 e 109 del 1998.

(20) detta disposizione  riproduce  il  contenuto  dell’articolo  uno
della   convenzione   internazionale   delle    Nazioni    Unite
sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione  razziale
del 3 marzo 1966 ratificata dall’Italia con la legge 654 75

PQM

Visto l’art. 23 della l. 1953 n. 87  il  Tribunale  di  Monza  di
rimette   gli   atti   della   presente   controversia   alla   Corte
costituzionale dichiarando rilevante e non  manifestamente  infondata
la questione di legittimita’ costituzionale, in relazione all’art.  3
Cost.:
dell’art. 65 L.  448/98  nella  parte  in  cui  subordina  la
concessione dell’ “assegno per nuclei familiari con almeno tre figli”
al  requisito  della  cittadinanza  italiana  o  comunitaria  o,   in
subordine, nella parte in cui esclude dalla concessione del beneficio
gli stranieri titolari di permesso di soggiorno Ce  per  soggiornanti
di lungo periodo (per brevita’ “carta di soggiorno”)
dispone la trasmissione degli atti alla Corte  costituzionale
e la sospensione del presente giudizio
Ordina che a cura della cancelleria questo dispositivo unitamente
alla motivazione di questa ordinanza siano notificati alle  parti  al
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  e  siamo   comunicati   ai
presidenti delle Camere.
Monza, 3 marzo 2011

Il Giudice: Pizzi

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