Conclusioni dell’Avvocato Generale – Causa C‑508/10 del 19 gennaio 2012 Corte Giustizia UE

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Inadempimento di uno Stato – Direttiva 2003/109/CE – Status dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo – Importi dei diritti richiesti per l’acquisizione dello status o il conferimento di un permesso di soggiorno in un altro Stato membro.

 

 

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 19 gennaio 2012 (1)

Causa C‑508/10

Commissione europea

contro

Regno dei Paesi Bassi

«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 2003/109/CE – Status dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo – Importi dei diritti richiesti per l’acquisizione dello status o il conferimento di un permesso di soggiorno in un altro Stato membro – Carattere eccessivo o non equo – Ostacolo all’esercizio del diritto di residenza»

1. Il presente ricorso per inadempimento verte sull’applicazione della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (2).

2. La Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, richiedendo ai cittadini di paesi terzi ed ai loro familiari che presentano domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornanti di lungo periodo il versamento di diritti da essa ritenuti «elevati» e «non equi», il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva.

3. Nelle presenti conclusioni, inviterò, innanzi tutto, la Corte a dichiarare il ricorso ricevibile, dal momento che si contesta al Regno dei Paesi Bassi di aver violato, con la sua normativa nazionale, lo scopo della direttiva, come interpretato alla luce dei suoi considerando, nonché il suo effetto utile, e che nel ricorso presentato dalla Commissione la censura era individuata con un grado di precisione sufficiente.

4. Esporrò poi i motivi per i quali, a mio parere, gli Stati membri non possono applicare ai cittadini di paesi terzi che richiedono il rilascio di documenti di soggiorno ai sensi della direttiva diritti di per sé eccessivi o sproporzionati rispetto a quelli che i cittadini nazionali e i cittadini dell’Unione europea che esercitano il loro diritto alla libera circolazione devono versare per ottenere documenti analoghi.

5. Sosterrò, infine, che il Regno dei Paesi Bassi è effettivamente venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 258 TFUE richiedendo ai cittadini di paesi terzi diritti eccessivi e sproporzionati.

I –    Contesto normativo

A – Il diritto dell’Unione

6. La direttiva è stata adottata sul fondamento dell’articolo 63, primo comma, punti 3 e 4, CE, con lo scopo di precisare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri, la cui integrazione è considerata, in base al quarto considerando della direttiva, come un «elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel Trattato».

7. La direttiva ha un duplice oggetto. Ai sensi del suo articolo 1:

«La presente direttiva stabilisce:

a)      le norme sul conferimento e sulla revoca dello status di soggiornante di lungo periodo concesso da uno Stato membro ai cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nel suo territorio, nonché sui diritti connessi; e

b)      le norme sul soggiorno di cittadini di paesi terzi in Stati membri diversi da quello in cui hanno ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo».

8. Il secondo, terzo, sesto, nono, decimo e diciottesimo considerando della direttiva sono formulati come segue:

«(2)      Nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e del 16 ottobre 1999, il Consiglio europeo ha affermato che occorre ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri e che, alle persone che soggiornano regolarmente in un determinato Stato membro per un periodo da definirsi e sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata, lo Stato membro dovrebbe garantire una serie di diritti uniformi e quanto più simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’Unione europea.

(3)      La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

(…)

(6)      La condizione principale per ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe essere la durata del soggiorno nel territorio di uno Stato membro. (…)

(9)      Le considerazioni economiche non dovrebbero essere un motivo per negare lo status di soggiornante di lungo periodo e non sono considerate come un’interferenza con i pertinenti requisiti.

(10)      Occorre stabilire un sistema di regole procedurali per l’esame della domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo. Tali procedure dovrebbero essere efficaci e gestibili in base al normale carico di lavoro delle amministrazioni degli Stati membri nonché trasparenti ed eque in modo da garantire agli interessati un livello adeguato di certezza del diritto. Esse non dovrebbero costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno.

(…)

(18)      La determinazione delle condizioni per l’esercizio, da parte dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo, del diritto di soggiorno in un altro Stato membro contribuisce alla realizzazione effettiva del mercato interno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione e può costituire altresì un importante fattore di mobilità, specie per il mercato del lavoro dell’Unione».

9. Il Capo II della direttiva concerne lo status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro, mentre il Capo III della medesima direttiva stabilisce le condizioni di soggiorno di un soggiornante di lungo periodo o dei suoi familiari in un altro Stato membro.

10. Gli articoli 4‑6 della direttiva definiscono le condizioni sostanziali per il conferimento dello status di soggiornante di lungo periodo nonché i casi in cui tale status può essere negato. Il richiedente, in particolare, deve aver soggiornato legalmente e ininterrottamente nel territorio di uno Stato membro per i cinque anni immediatamente precedenti la presentazione della domanda (3). Esso, inoltre, deve comprovare di disporre per sé e per i familiari a carico di risorse stabili, regolari e sufficienti e di un’assicurazione malattia (4). Esso, infine, può essere tenuto a soddisfare le condizioni di integrazione fissate dagli Stati membri conformemente alla loro legislazione nazionale (5). Qualora il richiedente soddisfi tali condizioni, lo status di soggiornante di lungo periodo può essergli negato solo per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza (6).

11. Gli articoli 11 e 12 della direttiva precisano gli effetti del riconoscimento di tale status prevedendo il principio della parità di trattamento con i cittadini nazionali in taluni ambiti nonché la tutela contro l’allontanamento.

12. Gli articoli 14‑16 della direttiva fissano le condizioni alle quali il soggiornante di lungo periodo e i suoi familiari possono esercitare un diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi in un altro Stato membro. Tale diritto è subordinato alla presentazione di una nuova domanda di titolo soggiorno, il cui rilascio può essere sottoposto dagli Stati membri a talune condizioni richieste per l’accesso iniziale allo status di soggiornante di lungo periodo.

13. La direttiva non contiene alcuna disposizione relativa ai diritti che gli Stati membri possano esigere al momento della presentazione di una domanda.

B – La normativa nazionale

14. L’articolo 24, paragrafo 2, della legge 23 novembre 2000 recante completa revisione della legge sugli stranieri (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) (7), prevede quanto segue:

«Nei casi determinati da[l] ministro e conformemente alle norme da questo stabilite, lo straniero è tenuto al pagamento di diritti per l’esame della domanda. A tal fine, [il] ministro può inoltre prevedere che lo straniero sia tenuto al pagamento di diritti per il rilascio di un documento attestante la regolarità del suo soggiorno. In caso di mancato pagamento, la domanda non è presa in esame o il documento non è rilasciato».

15. Gli articoli da 3.34 a 3.34i del regolamento sugli stranieri del 2000 (Voorschrift Vreemdelingen 2000) (8) stabiliscono i diritti che devono essere versati dai cittadini di paesi terzi, ad eccezione dei cittadini turchi, quando presentano domanda di titolo di soggiorno, in base ai seguenti importi:

Tipo di domanda

Importo in EUR

Articolo del regolamento sugli stranieri del 2000

Status di soggiornante di lungo periodo

201

Articolo 3.34g, paragrafo 1

Permesso di soggiorno, richiesto in particolare per motivi di lavoro o di studio

433

Articolo 3.34, paragrafo 2, lettera a)

Permesso di soggiorno per altri motivi

331

Articolo 3.34, paragrafo 2

Permesso di soggiorno per i familiari al seguito

188

Articolo 3.34, paragrafo 2, lettera c)

Permesso di soggiorno per i familiari non al seguito

830 (primo familiare)

188 altri familiari

Articolo 3.34, paragrafo 2, lettera b)

II – Procedimento precontenzioso

16. Ritenendo che il Regno dei Paesi Bassi fosse venuto meno agli obblighi ad esso incombenti, la Commissione ha inviato a tale Stato membro, il 27 giugno 2008, una lettera di diffida e successivamente, il 23 marzo 2009, un parere motivato, ai quali le autorità nederlandesi hanno risposto rispettivamente il 25 agosto 2008 e il 25 maggio 2009, contestando l’esistenza di un inadempimento.

17. Giudicando tali risposte insoddisfacenti, la Commissione ha deciso di adire la Corte in base all’articolo 258 TFUE.

III – Il ricorso

18. La Commissione chiede che la Corte voglia:

–        dichiarare che, esigendo diritti elevati e non equi da parte dei cittadini di paesi terzi edei loro familiari che presentano domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo, il Regno dei Paesi Bassi non ha rispettato gli obblighi stabiliti dalla direttiva, venendo meno in tal modo agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 258 TFUE, e

–        condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del procedimento.

IV – Argomenti delle parti

A – Sulla ricevibilità del ricorso

19. Il Regno dei Paesi Bassi eccepisce, nel suo controricorso, l’irricevibilità del ricorso adducendo un duplice motivo.

20. Esso afferma, in primo luogo, che la Commissione non indica, nel suo ricorso, alcuna disposizione vincolante della direttiva, ma si riferisce solo a un considerando, non avente valore giuridico vincolante, e all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, facendovi tuttavia riferimento in modo generico e senza spiegare in quali termini le sue censure si fondino su tale disposizione.

21. Esso fa valere, in secondo luogo, che la Commissione ha limitato la parte dispositiva del suo ricorso ai diritti richiesti ai cittadini di paesi terzi per il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo previsto al Capo II della direttiva, con la conseguenza che il procedimento non può vertere sui diritti richiesti ai soggiornanti di lungo periodo che, da uno Stato membro, presentano domanda di soggiorno ai sensi del Capo III di tale direttiva.

22. Nella sua controreplica, il Regno dei Paesi Bassi contesta la possibilità per la Commissione di invocare la giurisprudenza della Corte in base alla quale un ricorso non può dichiararsi irricevibile per il solo fatto che la Commissione afferma che una normativa è contraria al sistema, all’economia o allo spirito di una direttiva (9). Secondo tale Stato, invocando detta giurisprudenza, la Commissione formula per la prima volta in sede di replica una nuova censura, di cui la Corte non può tener conto.

B – Sulla fondatezza del ricorso

23. Senza contestare il principio della riscossione di diritti per il rilascio del permesso di soggiorno del soggiornante di lungo periodo né il margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri, in mancanza di una disposizione specifica nella direttiva, per stabilirne l’importo, la Commissione ritiene, alla luce del decimo considerando della medesima direttiva, che tali diritti debbano essere «equi» e che non debbano impedire ai cittadini di paesi terzi che soddisfino le condizioni enunciate da quest’ultima di presentare domanda di permesso di soggiorno o dissuaderli dal farlo. Essa fa valere che l’importo elevato dei diritti in vigore nei Paesi Bassi, che ostacola l’esercizio dei diritti sanciti dalla normativa dell’Unione, è lesivo dell’effetto utile della direttiva in questione.

24. La Commissione afferma altresì, fondandosi sul secondo considerando della direttiva, che i diritti devono avere un importo «comparabile» a quello dei diritti dovuti dai cittadini dell’Unione che esercitano il loro diritto alla libera circolazione per ottenere documenti analoghi. Essa ritiene che le somme richieste dal Regno dei Paesi Bassi, che sono circa da 7 a 27 volte superiori a quelle previste per i cittadini dell’Unione, siano sproporzionate e possano scoraggiare gli interessati dal far valere i loro diritti.

25. Dichiarando che la finalità della direttiva è simile a quella della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004 (10), la Commissione fa valere che i cittadini di paesi terzi si trovano, nel contesto della direttiva 2004/38, in una situazione paragonabile a quella dei cittadini dell’Unione. Facendo riferimento alla sentenza del 29 aprile 2010, Commissione/Paesi-Bassi (11), con la quale la Corte ha condannato il Regno dei Paesi Bassi per aver istituito e mantenuto un regime che prevedeva diritti sproporzionati per il rilascio di permessi di soggiorno ai cittadini turchi, essa ritiene che, nella presente causa, l’importo dei diritti debba, a fortiori, considerarsi parimenti sproporzionato.

26. Il Regno dei Paesi Bassi risponde, nel suo controricorso, che la direttiva 2004/38 non è pertinente per definire la portata della nozione di procedimento «equo» contenuta nel decimo considerando della direttiva, poiché la prima di queste direttive è più recente della seconda, e che lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi differisce da quello dei cittadini dell’Unione, ai quali è riconosciuto il diritto fondamentale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Inoltre, sebbene la proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (12) contenesse una disposizione relativa alla riscossione di diritti per il rilascio del permesso di soggiorno, la direttiva non contiene una disposizione analoga. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, il legislatore dell’Unione ha dunque scelto di cedere agli Stati membri il potere di determinare l’importo dei diritti, circostanza da cui il medesimo Stato deduce che il controllo amministrativo e giurisdizionale debba limitarsi alla questione se la normativa nazionale sia o meno manifestamente irragionevole.

27. Il Regno dei Paesi Bassi aggiunge che la soluzione elaborata nella citata sentenza Commissione/Paesi-Bassi a favore dei cittadini turchi che beneficiano di diritti ad essi conferiti, da un lato, dall’articolo 13 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione (13), del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione (14) e, dall’altro, dall’articolo 59 del protocollo addizionale, firmato il 23 novembre 1970 a Bruxelles e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità dal regolamento (CEE) n. 2760/72 del Consiglio, del 19 dicembre 1972 (15), non può essere trasposta nella presente causa, dal momento che la direttiva non contiene né una regola di «standstill», che osti all’introduzione di nuove restrizioni, né una disposizione che imponga una comparazione tra l’importo dei diritti richiesti ai cittadini di paesi terzi e quello dei diritti richiesti ai cittadini dell’Unione.

28. Il Regno dei Paesi Bassi ritiene, infine, che la Commissione non abbia presentato correttamente l’ambito di applicazione dei diritti richiesti, al fine di ottenere un diritto di soggiorno nei Paesi Bassi, ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo in un altro Stato membro e che non abbia dimostrato in quali termini l’importo di EUR 201, richiesto per il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo, impedisca l’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva. Precisando che le domande di riconoscimento dello status di soggiornante di lungo periodo sono rapidamente aumentate tra l’anno 2006 e l’anno 2009, fa osservare che tale importo, fissato conformemente alla politica generale consistente nell’imputare ai richiedenti le spese sostenute dall’autorità competente per il rilascio di un’autorizzazione, non ostacola in alcun modo l’esercizio dei diritti fiscali conferiti dalla direttiva.

29. La Commissione, nella sua replica, ritiene che, sebbene, contrariamente a quanto essa aveva inizialmente auspicato nella proposta di direttiva, il legislatore dell’Unione non abbia previsto alcuna limitazione espressa degli eventuali diritti da versare, il margine di discrezionalità mantenuto dagli Stati membri in materia non è illimitato. Secondo la Commissione, la norma relativa alla fissazione di diritti per i cittadini dell’Unione può essere considerata come un indice ragionevole di quanto possa essere richiesto ai cittadini di paesi terzi. Orbene, essa ravvisa nella riscossione di diritti che, nel presente caso, sono da 7 a 27 volte superiori agli importi dovuti dai cittadini dell’Unione per ottenere i documenti analoghi, una misura che potrebbe indurre i cittadini di paesi terzi a rinunciare ad ottenere i documenti amministrativi indispensabili per l’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva.

30. La Commissione sostiene inoltre che la natura sproporzionata dei diritti percepiti giustifica di per sé la condanna pronunciata dalla Corte nella citata sentenza Commissione/Paesi Bassi, indipendentemente dalla violazione delle disposizioni particolari applicabili ai soli cittadini turchi.

31. Il Regno dei Paesi Bassi, nella sua controreplica, sostiene che si deve desumere dal decimo considerando della direttiva, in cui si prevede che le regole procedurali non possono essere utilizzate come «mezzo» per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno, che tali regole possono effettivamente creare un ostacolo, dal momento che non sono impiegate come strumento volto a impedire l’esercizio del diritto di soggiorno.

32. Esso ritiene, in definitiva, che la situazione dei cittadini di paesi terzi che intendano ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo sia paragonabile a quella dei cittadini dell’Unione che chiedono di ottenere il riconoscimento di un diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2004/38, sottolineando al contempo, da un lato, che le indagini da effettuare sono notevolmente più approfondite per i cittadini di paesi terzi e, dall’altro, che il documento rilasciato ai cittadini dell’Unione ha un effetto meramente dichiarativo, mentre l’autorizzazione di soggiorno conferita ad un soggiornante di lungo periodo ha un effetto costitutivo.

33. La Repubblica ellenica, nella sua memoria di intervento, contesta la pertinenza del criterio di proporzionalità proposto dalla Commissione e ritiene che, per fissare l’importo dei diritti percepiti ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno ai soggiornanti di lungo periodo, si debba necessariamente tener conto del costo dei servizi amministrativi forniti non solo per il controllo e la certificazione del diritto di soggiorno, ma anche per l’integrazione delle persone, come la formazione dei migranti relativamente alla lingua, alla storia ed alla cultura del paese ospitante.

34. Fondandosi sulla giurisprudenza della Corte relativa al rimborso delle spese mediche sostenute in un altro Stato membro (16), essa ritiene che si debba verificare se i diritti percepiti costituiscano una misura necessaria e ragionevole per mantenere l’equilibrio finanziario dell’intero sistema nazionale di gestione dell’immigrazione.

V –    Parere

A – Sulla ricevibilità del ricorso

35. Secondo la giurisprudenza, lo scopo della fase precontenziosa nei procedimenti per inadempimento è quello di offrire allo Stato membro interessato la duplice opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e, dall’altro, di far valere utilmente i suoi motivi di difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (17).

36. Dal momento che la regolarità di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale non soltanto per la tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita, è necessario che l’oggetto della doglianza sulla quale la Corte è chiamata a pronunciarsi sia precisamente determinato.

37. Emerge, peraltro, dall’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura della Corte, che la Commissione è tenuta, in ogni ricorso presentato ai sensi dell’articolo 258 TFUE, a esporre sommariamente i motivi specifici sui quali la Corte è chiamata a pronunciarsi nonché gli elementi di diritto e di fatto sui quali si fondano tali motivi.

38. Tuttavia, la Corte ha stabilito, nella sua citata sentenza del 29 novembre 2001, Commissione/Italia che, quando la Commissione sostiene che una disciplina nazionale è contraria al sistema, all’economia o allo spirito di una direttiva di armonizzazione, senza che la violazione del diritto dell’Unione che ne deriva possa essere collegata a disposizioni specifiche della suddetta direttiva, il suo ricorso non può, soltanto per questo motivo, essere dichiarato irricevibile (18). Ritengo che il richiamo di tale giurisprudenza da parte della Commissione, nella sua replica, costituisca soltanto un argomento difensivo volto a rispondere al motivo di irricevibilità sollevato dal Regno dei Paesi Bassi nel suo controricorso e che non possa essere considerato in alcun modo come una nuova censura di cui la Corte non potrebbe tener conto. Non si può pertanto contestare alla Commissione di aver modificato in corso di causa l’oggetto dell’asserito inadempimento.

39. Emerge altresì dalla giurisprudenza della Corte che l’inadempimento può essere costituto dalla violazione dell’obbligo di leale cooperazione tra l’Unione e gli Stati membri, sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE (19).

40. Il riferimento all’articolo 258 TFUE può dunque fondarsi sulla violazione non solo di una disposizione particolare della normativa dell’Unione, ma anche dell’obbligo generale di cooperazione che implica quello di conformarsi allo scopo di tale normativa e di astenersi da qualsivoglia azione che sia tale da rimettere in discussione il suo effetto utile.

41. Nella presente causa, è pacifico che la Commissione ha chiaramente indicato, nella sua lettera di diffida, nella parte dispositiva del parere motivato e nelle conclusioni contenute nell’atto introduttivo, che essa contestava al Regno dei Paesi Bassi di non aver rispettato gli obblighi stabiliti dalla direttiva. Contrariamente a quanto affermato da tale Stato membro, essa ha contestato a quest’ultimo di aver violato non i considerando della direttiva, ma una disposizione che la Commissione ha ricavato dalla medesima direttiva, come interpretata alla luce dei relativi considerando, privando la stessa del suo effetto utile mediante l’ostacolo posto ai diritti da questa sanciti a favore dei cittadini di paesi terzi. Ciò che la Commissione ha contestato, ab initio, ai Paesi Bassi è di aver violato l’economia generale della direttiva, il suo spirito ed il suo obiettivo. La circostanza che il ricorso faccia riferimento in subordine all’articolo 4, paragrafo 3, TUE non può renderlo irricevibile.

42. Peraltro, la Commissione ha espressamente considerato, nella sua lettera di diffida, nel parere motivato e nell’atto introduttivo, non soltanto la situazione dei cittadini di paesi terzi che richiedono il conferimento dello status di soggiornante di lungo periodo, ma anche quella dei soggiornanti di lungo periodo in un altro Stato membro che chiedano per sé o per i loro familiari il diritto di soggiornare nei Paesi Bassi. Essa ha fatto riferimento non soltanto al diritto di EUR 201 richiesto ai primi, ma altresì a quelli di EUR 331, 433 e 830 richiesti ai secondi ed ai loro familiari.

43. Se è vero che la parte dispositiva del ricorso considera soltanto i diritti richiesti ai «ai cittadini di paesi terzi ed ai loro familiari che presentano domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo» senza accennare alla possibilità di ottenere un titolo di soggiorno per i cittadini che beneficiano già dello status di soggiornanti di lungo periodo in un primo Stato membro, si darebbe prova tuttavia di un formalismo esagerato sanzionando tale imprecisione redazionale con l’irricevibilità parziale del ricorso, allorché, da un lato, i «familiari», espressamente menzionati nella parte dispositiva, sono contemplati solo dal Capo III della direttiva e, dall’altro, che le conclusioni del ricorso proposto dalla Commissione hanno consentito al Regno dei Paesi Bassi di individuare con chiarezza gli obblighi di cui la Commissione contestava l’inadempimento e, conseguentemente, di presentare proprie osservazioni difensive al fine di confutare le censure sollevate.

44. Propongo pertanto di respingere l’eccezione di irricevibilità.

45. Passo adesso ad esaminare la fondatezza del ricorso.

B – Sulla fondatezza del ricorso

46. L’esame della fondatezza del ricorso presuppone, in un primo momento, la determinazione dell’esistenza di un obbligo per gli Stati membri di limitare l’importo dei diritti richiesti ai cittadini di paesi terzi per il rilascio di documenti di soggiorno. Se l’esistenza di siffatto obbligo dovesse essere riconosciuta, dovremo, in un secondo momento, accertare se il Regno dei Paesi Bassi abbia violato tale obbligo applicando ai cittadini di paesi terzi i diritti elencati nella tabella riportata nel paragrafo 15 delle presenti conclusioni.

1.            Sull’obbligo per gli Stati membri di limitare l’importo dei diritti richiesti ai cittadini di paesi terzi per il rilascio di documenti di soggiorno

47. La proposta di direttiva prevedeva che i permessi di soggiorno dovessero essere rilasciati a titolo gratuito o dietro versamento di una somma non superiore ai diritti e alle tasse richiesti ai cittadini nazionali per il rilascio delle carte di identità (20).

48. Tale precisazione non è stata ripresa nella direttiva che non contiene disposizioni limitative della facoltà per gli Stati membri di richiedere il pagamento di diritti ai cittadini di paesi terzi o ai loro familiari (21). Tale soppressione riflette la volontà di alcuni Stati membri di limitare la portata della parità di trattamento tra i cittadini di paesi terzi, soggiornanti di lungo periodo, e i cittadini dell’Unione europea (22).

49. In mancanza di specifiche disposizioni nell’ambito della direttiva, è pacifico che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nel subordinare il rilascio dei documenti di soggiorno alla riscossione di diritti e nel fissare l’importo di questi ultimi. In tal modo, la direttiva non vieta agli Stati membri né di rilasciare documenti a titolo gratuito né, viceversa, di esigere il pagamento di diritti. Resta da stabilire se tale margine di discrezionalità sia illimitato o, al contrario, circoscritto.

50. Poiché la cittadinanza dell’Unione è legata al possesso della nazionalità di uno Stato membro, lo status giuridico che ne deriva non può applicarsi ai cittadini di paesi terzi. Mi pare dunque accertato che il regime derivante dalla direttiva 2004/38, che prevede la gratuità dei diritti o la loro equivalenza rispetto ai diritti richiesti ai cittadini nazionali, non sia ad essi applicabile (23).

51. È altresì evidente che non si può applicare ai cittadini di tutti i paesi terzi il regime di particolare tutela applicabile ai cittadini i cui paesi siano legati all’Unione da un accordo di associazione che conferisca a tali cittadini uno status privilegiato. In particolare, non è possibile desumere dalla giurisprudenza della Corte che condanna, sul fondamento di norme particolari, la differenza di trattamento praticata, per la tariffazione dei documenti di soggiorno, tra i cittadini turchi e i cittadini dell’Unione, un principio generale di parità di trattamento di cui potrebbe beneficiare qualsiasi cittadino di un paese terzo, soggiornante di lungo periodo. Infatti, è proprio sul fondamento della regola specifica di «standstill» prevista all’articolo 13 della decisione n. 1/80, che vieta l’introduzione di nuove restrizioni quanto alle condizioni di accesso al lavoro dei lavoratori e dei loro familiari, che la Corte, nella sua sentenza del 17 settembre 2009, Sahin (24), ha dichiarato che i cittadini turchi non potevano subire l’imposizione di nuovi obblighi sproporzionati rispetto a quelli previsti per i cittadini dell’Unione (25). La citata sentenza Commissione/Paesi Bassi è parimenti fondata sull’applicazione di tale condizione di proporzionalità, in combinato disposto con la regola di non discriminazione contenuta nell’articolo 9 dell’Accordo di associazione e nell’articolo 10, paragrafo 1, della decisione n. 1/80.

52. Tuttavia, non ritengo che da tali differenze di status si debba desumere l’impossibilità di effettuare qualunque assimilazione tra i diritti dei cittadini di paesi terzi e quelli dei cittadini dell’Unione e che, mentre essa limita l’importo dei diritti che possono essere richiesti ai secondi all’atto della domanda di rilascio di un documento di soggiorno, la normativa dell’Unione abbandoni alla discrezionalità degli Stati membri il compito di fissare l’importo dei diritti richiesti ai primi al momento della domanda diretta ad ottenere documenti analoghi.

53. Ritengo, al contrario, che il margine di discrezionalità degli Stati membri sia soggetto a due serie di limiti.

54. In primo luogo, il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri non deve essere utilizzato da questi ultimi in modo tale da pregiudicare l’obiettivo della direttiva ed il suo effetto utile.

55. Orbene, la direttiva, adottata sul fondamento dell’articolo 63, primo comma, punti 3 e 4, CE, crea un processo di integrazione graduale, nello Stato membro ospitante, dei cittadini di paesi terzi che si siano stabiliti nel suo territorio in modo regolare e duraturo. Ricordo che il quarto considerando della direttiva qualifica l’integrazione di tali cittadini come «elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato».

56. Per il conseguimento di tale obiettivo, la direttiva opera un ravvicinamento della situazione del soggiornante di lungo periodo a quella del cittadino dell’Unione, riconoscendo al primo taluni diritti equivalenti a quelli del secondo. Tale logica di assimilazione emerge chiaramente dal secondo considerando della direttiva, che fa riferimento alla riunione straordinaria di Tampere del 15 e del 16 ottobre 1999, al termine della quale il Consiglio europeo ha affermato che occorre ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri e che, alle persone che soggiornano regolarmente in un determinato Stato membro per un periodo da definirsi e sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata, lo Stato membro dovrebbe garantire una serie di diritti uniformi e «quanto più simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’Unione». D’altro canto, il dodicesimo considerando della direttiva prevede che, «[p]er costituire un autentico strumento di integrazione sociale, lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe valere al suo titolare la parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro in una vasta gamma di settori economici e sociali [alle] pertinenti condizioni definite dalla tale direttiva» (26).

57. La direttiva favorisce inoltre la libera circolazione dei cittadini dei paesi terzi, soggiornati di lungo periodo, all’interno dell’Unione. In tale ottica, il diciottesimo considerando della direttiva precisa che «[l]a determinazione delle condizioni per l’esercizio, da parte dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo, del diritto di soggiorno in un altro Stato membro contribuisce alla realizzazione effettiva del mercato interno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione e può costituire altresì un importante fattore di mobilità, specie per il mercato del lavoro dell’Unione».

58. Traducendo tale obiettivo di assimilazione, la direttiva prevede la parità di trattamento tra i soggiornanti di lungo periodo e i cittadini nazionali in diversi ambiti, che sono elencati nel suo articolo 11, paragrafo 1, lettere a)‑h), e istituisce una tutela contro l’allontanamento, secondo modalità definite nel suo articolo 12. Essa riconosce ai cittadini di paesi terzi, che beneficiano dello status di soggiornanti di lungo periodo in uno Stato membro il diritto di soggiornare in un altro Stato membro, accompagnati o raggiunti dai loro familiari.

59. Tali diritti sono conferiti a determinate condizioni sostanziali e procedurali precisate dalla direttiva. Gli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafo 1, della direttiva, relativi alle condizioni per l’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, prevedono che tale status è conferito al cittadino di un paese terzo che abbia soggiornato nello Stato ospitante, legalmente e interrottamente, nei cinque anni precedenti la presentazione della domanda e che disponga di risorse stabili, regolari e sufficienti nonché di un’assicurazione malattia. L’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva consente inoltre agli Stati membri di esigere il rispetto delle «condizioni [(27)] di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale». L’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva dispone che la domanda debba essere presentata all’autorità competente, corredata della documentazione comprovante «conformemente alla legislazione nazionale» la sussistenza delle condizioni di cui agli articoli 4 e 5 o attestante condizioni di alloggio adeguate, nonché, se necessario, di un documento di viaggio valido o di una copia autenticata. Gli articoli 14 e 15 della direttiva fissano le condizioni per l’acquisizione, da parte del cittadino di un paese terzo che beneficia dello status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro, del diritto di soggiornare in un altro Stato membro, prevedendo, in particolare, che gli Stati membri possano esigere dal richiedente che fornisca la prova di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti nonché di una assicurazione malattia e che soddisfi le «condizioni [(28)] di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale».

60. Tale elenco è tassativo. Il diciassettesimo considerando della direttiva, il quale precisa che «[l]’armonizzazione delle condizioni per il conferimento dello status di soggiornante di lungo periodo favorisce la reciproca fiducia fra gli Stati membri [e che] il trattato non esclude la possibilità di applicare disposizioni nazionali più favorevoli», esclude, a contrario, ogni facoltà per gli Stati membri di prevedere normative più restrittive. Ricordo che il decimo considerando della direttiva prevede inoltre che le regole procedurali per l’esame della domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo «non dovrebbero costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno». Quando soddisfano le condizioni previste, i cittadini di paesi terzi hanno il diritto di ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo (29).

61. Poiché il diritto al riconoscimento dello status costituisce la regola generale, allorché è soddisfatta la condizione attinente alla durata del soggiorno di cui all’articolo 4 della direttiva, ritengo altresì, in analogia con la soluzione elaborata dalla Corte nella sentenza del 4 marzo 2010, Chakroun (30), concernente la direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (31), che le condizioni alle quali gli Stati membri possono subordinare il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo debbano essere oggetto di un’interpretazione restrittiva (32).

62. Ritengo, in tali circostanze, che, per essere conforme alle disposizioni della direttiva, la tariffazione delle spese richieste ai cittadini di paesi terzi non debba avere per oggetto né per effetto l’aggiunta di un’ulteriore condizione per il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo.

63. Ne deduco che non si possano richiedere, al momento della domanda per il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo, diritti talmente elevati da impedire ai cittadini privi delle capacità finanziarie sufficienti di farvi fronte. Siffatta richiesta costituirebbe un mezzo indiretto per limitare l’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva o per riservare tale esercizio ai cittadini di paesi terzi più agiati, mentre la direttiva non prevede alcuna condizione finanziaria oltre a quella di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per provvedere ai propri bisogni o a quelli dei familiari senza ricorrere al sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato.

64. Per le stesse ragioni, il diritto di soggiorno in un secondo Stato membro dei cittadini di paesi terzi che beneficiano dello status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro non mi pare possa essere limitato da diritti di importo eccessivo.

65. Lo stesso dicasi per il diritto di soggiorno dei familiari. L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva prevede che il soggiornante di lungo periodo che esercita il suo diritto di soggiorno in un altro Stato membro per un periodo superiore a tre mesi può essere accompagnato o raggiunto dai familiari che soggiornavano con lui nel primo Stato membro ospitante. L’articolo 16, paragrafo 5, di tale direttiva precisa che se la famiglia non era già unita nel primo Stato membro, si applicheranno le disposizioni della direttiva 2003/86. Prima del rilascio del nuovo titolo di soggiorno, le autorità del secondo Stato membro sono legittimate a verificare che il familiare disponga di un titolo di soggiorno di lungo periodo o di un documento di viaggio valido, che abbia soggiornato come familiare di un soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro e che disponga di risorse stabili, regolari e sufficienti nonché di un’assicurazione malattia. Nella misura in cui siano rispettate le condizioni tassativamente elencate dalla direttiva, il secondo Stato membro non può più negare il soggiorno se non per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o salute pubblica. Ne consegue che il diritto dei familiari del soggiornante di lungo periodo di accompagnare quest’ultimo o di raggiungerlo non può essere, a mio avviso, corredato di un’ulteriore condizione riguardante il pagamento di diritti eccessivi, senza violare il diritto al ricongiungimento familiare.

66. Ritengo, inoltre, che l’obiettivo perseguito dalla direttiva, volta a favorire l’integrazione dei soggiornanti di lungo periodo attraverso la loro assimilazione, sia pure parziale, ai cittadini dell’Unione, debba condurre a trattare i primi in condizioni paragonabili a quelle applicate ai secondi qualora, in forza di tale direttiva, essi chiedano, in condizioni simili, il rilascio di documenti analoghi. Anche in mancanza di disposizioni relative al percepimento dei diritti, tale obiettivo mi pare renda illegittima una disparità di trattamento che non sia giustificata da alcuna ragione oggettiva.

67. Il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri mi pare peraltro soggetto ad una seconda serie di limiti, concernenti il rispetto dei diritti fondamentali.

68. Emerge, infatti, da una giurisprudenza costante della Corte che i doveri inerenti alla tutela dei principi generali riconosciuti nell’ordinamento giuridico dell’Unione, tra i quali vanno annoverati i diritti fondamentali, vincolano parimenti gli Stati membri quando danno esecuzione alle normative dell’Unione e, quindi, questi sono tenuti, quanto più possibile, ad applicare tali normative in condizioni tali da non violare detti doveri (33). Il terzo considerando della direttiva precisa, d’altro canto, che quest’ultima rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ne consegue che le disposizioni di attuazione della direttiva devono essere valutate alla luce dei diritti fondamentali e, più in particolare, del principio di non discriminazione.

69. Richiamato nel quinto considerando della direttiva, la quale precisa che «[g]li Stati membri dovrebbero attuare le disposizioni della presente direttiva senza operare discriminazioni fondate su sesso, razza, colore della pelle, origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione o convinzioni personali, opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, appartenenza a una minoranza nazionale, censo, nascita, disabilità, età o tendenze sessuali», il principio di non discriminazione mi pare osti alla previsione di diritti il cui importo sia dissuasivo per i cittadini di paesi terzi che non dispongano di capacità finanziarie sufficientemente consistenti.

70. Alla luce di tali considerazioni, ritengo che il margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri per fissare l’importo dei diritti che possono essere richiesti ai cittadini dei paesi terzi sia necessariamente limitato dall’obbligo di non prevedere diritti che siano di per sé eccessivi ovvero sproporzionati rispetto ai diritti richiesti ai cittadini dell’Unione per il rilascio di documenti analoghi.

71. Il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica ellenica oppongono a tale conclusione due serie di obiezioni. Essi fanno valere, da un lato, che il rilascio di un documento di soggiorno ha, per i cittadini di paesi terzi, un effetto costitutivo, implicante un potere di valutazione discrezionale delle autorità nazionali, mentre esso ha soltanto un effetto dichiarativo per i cittadini dell’Unione. Essi sostengono, dall’altro, che gli Stati membri devono poter ripercuotere sui richiedenti il costo rappresentato dal rilascio del titolo di soggiorno. Ritengo che queste due obiezioni debbano essere respinte per le seguenti ragioni.

72. La prima obiezione si fonda su una distinzione teorica che mi pare contestabile, tanto in via di principio quanto per gli effetti ad essa ricollegabili.

73. Innanzi tutto, ritengo che, in via di principio, la distinzione tra l’effetto meramente costitutivo del rilascio di un titolo di soggiorno alla «generalità degli stranieri» (34) e l’effetto dichiarativo del rilascio di un documento analogo ad un cittadino dell’Unione non sia più realmente conforme agli sviluppi del diritto dell’Unione. La Corte ha effettivamente dichiarato, nella citata sentenza Sagulo e a., da un lato, che il rilascio di un titolo di soggiorno ad un cittadino dell’Unione, che dispone di un diritto di circolazione e di soggiorno negli Stati membri direttamente conferito dal diritto dell’Unione, ha solo un effetto dichiarativo e, dall’altro, che un documento di tal genere non può essere assimilato ad un’autorizzazione di soggiorno implicante un potere di valutazione discrezionale delle autorità nazionali come quella prevista per la generalità degli stranieri (35). Tuttavia, a mio parere, se il primo enunciato rimane corretto, il secondo non è più pienamente conforme allo stato attuale del diritto.

74. Occorre infatti tener conto della circostanza che varie disposizioni hanno direttamente conferito a taluni cittadini di paesi terzi un diritto di soggiorno, indipendentemente dal rilascio del titolo corrispondente da parte delle autorità dello Stato membro ospitante. Prendendo spunto da tali disposizioni, la Corte ha trasposto, per analogia, a tali cittadini la soluzione da essa elaborata per i cittadini dell’Unione. Essa ha in tal modo stabilito, con una prima serie di sentenze, che, ai sensi della decisione n. 1/80, il titolo di soggiorno rilasciato ai cittadini turchi può avere soltanto un valore dichiarativo e probatorio (36). Con una seconda serie di sentenze, essa ha esteso l’effetto meramente dichiarativo del titolo di soggiorno ai cittadini di paesi terzi, che siano familiari di cittadini dell’Unione. Dall’enunciazione secondo la quale «il diritto di entrare nel territorio di uno Stato membro concesso al cittadino di un paese terzo, coniuge di un cittadino di uno Stato membro, deriva dal solo legame familiare», la Corte ha infatti dedotto che il rilascio di un titolo di soggiorno deve essere considerato non come un atto costitutivo di diritti, ma come un atto destinato ad accertare la situazione individuale di un cittadino di un paese terzo rispetto al diritto comunitario (37).

75. Alla luce dei diritti ormai conferiti dalla direttiva ai cittadini dell’insieme dei paesi terzi, è lecito soprattutto chiedersi se il rilascio di un titolo di soggiorno a tali cittadini continui a produrre un effetto costitutivo, nel senso che esso crea diritti, ovvero presenti d’ora innanzi un carattere solamente dichiarativo, nel senso che esso si limiterebbe a riconoscere una situazione preesistente. Occorre rilevare che l’articolo 9, paragrafo 6, della direttiva dispone che in nessun caso la scadenza del permesso di soggiorno per i soggiornanti di lungo periodo comporta la revoca o la perdita dello status di soggiornante di lungo periodo e che l’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva prevede che, quando le condizioni previste nei suoi articoli 4 e 5 sono soddisfatte e se la persona non costituisce una minaccia ai sensi del suo articolo 6, lo Stato membro «conferisce» lo status di soggiornante di lungo periodo al cittadino interessato. Pur senza trascurare il margine di discrezionalità lasciato agli Stati membri tanto per la definizione delle condizioni di conseguimento dello status quanto per la determinazione dei diritti conferiti ai cittadini di paesi terzi e la definizione dei motivi di ordine pubblico o di sicurezza pubblica che giustificano il diniego dello status, ritengo che l’uso del presente indicativo in tale articolo 6 che, secondo la tecnica redazionale abitualmente applicata dal legislatore dell’Unione, ha valore di imperativo, implichi l’esistenza di un obbligo, che esclude la libertà di valutazione discrezionale, di conferire lo status una volta che le condizioni siano state soddisfatte, cosicché non mi pare possibile qualificare come discrezionale il potere riconosciuto alle autorità nazionali per il rilascio dei titoli di soggiorno ai sensi della direttiva (38).

76. Tuttavia, anche volendo ritenere che il rilascio di un titolo di soggiorno di un soggiornante di lungo periodo comporti un effetto costitutivo, sono del parere che non sia stabilita l’esistenza di un rapporto di proporzionalità, o anche, semplicemente, di una qualsivoglia correlazione tra la rilevanza degli effetti giuridici di un atto e il costo del medesimo. In altri termini, non è dimostrato che quanto più un atto rilasciato da un’autorità produce effetti giuridici, tanto più elevato sia il costo per l’autorità che lo rilascia.

77. Né mi convince la seconda obiezione, secondo la quale il rilascio di un documento di soggiorno ad un soggiornante di lungo periodo o ad un suo familiare dovrebbe tener conto del costo effettivo che tali richieste creano a carico degli Stati membri.

78. È opportuno osservare, in primo luogo, che se è vero che non riprende la disposizione relativa alla gratuità dei diritti o alla fissazione per questi di un massimale, che figurava nella proposta di direttiva, la direttiva non riprende neppure gli emendamenti del Parlamento che prevedevano una rapporto di proporzionalità tra i diritti e l’importo delle spese amministrative. Non vedo, pertanto, su quale fondamento giuridico possa basarsi tale ragionamento, che non mi pare possa essere dedotto da alcun principio generale. Non nascondo, al riguardo, la perplessità ispiratami dall’accostamento, sia pure limitato alla questione dell’imputazione delle spese amministrative, operato dal Regno dei Paesi Bassi, tra la situazione de cittadini di paesi terzi che presentano domanda intesa al conseguimento di un documento di soggiorno e quella dei bovini e dei suini per i quali è necessaria una certificazione in vista della loro macellazione.

79. Ritengo, in secondo luogo, che il Regno dei Paesi Bassi non fornisca la prova del fatto che le verifiche alle quali procede sono assai più rilevanti che nel caso di un cittadino dell’Unione. Esso fonda la propria dimostrazione sulla comparazione con la situazione del cittadino dell’Unione che chiede di beneficiare del diritto di soggiorno permanente di cui all’articolo 16 della direttiva 2004/38 e sostiene che, quando la domanda sia presentata da un cittadino di un paese terzo, occorre procedere alle seguenti verifiche, ossia il pagamento dei diritti, la compilazione completa del modulo, la prova del fatto che il richiedente ha soggiornato ininterrottamente per cinque anni nel territorio del Regno dei Paesi Bassi e che vi possiede tuttora la sua residenza principale, l’accertamento che il diritto di soggiorno non fosse provvisorio o formalmente limitato, la prova che questi disponga di mezzi di sussistenza permanenti, autonomi e sufficienti, che lo stesso sia iscritto ad una cassa malattia e che il suo certificato penale sia immacolato. Si può obiettare a tale argomento che molte delle verifiche a cui il Regno dei Paesi Bassi dichiara di procedere sono identiche a quelle alle quali si può procedere, ai sensi della direttiva 2004/38, in caso di rilascio di un certificato di registrazione al cittadino dell’Unione che intenda beneficiare del diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi o del rilascio di una carta di soggiorno ai suoi familiari (39). Ne deduco che non esistono ragioni oggettive che possano giustificare una disparità di trattamento tra i cittadini dell’Unione e i cittadini di paesi terzi che traggano i loro diritti dalla direttiva.

80. Peraltro, sebbene la Repubblica ellenica sostenga che i diritti percepiti per il rilascio di un permesso di soggiorno coprono il costo dei servizi amministrativi forniti non solo per il controllo e la certificazione del diritto di soggiorno, ma anche per l’integrazione delle persone, si deve osservare che il Regno dei Paesi Bassi non ha sostenuto, nelle sue memorie, che nelle spese richieste ai cittadini dei paesi terzi sarebbe incluso il costo delle misure di integrazione. Inoltre, sebbene la direttiva preveda la facoltà per gli Stati membri di esigere che i cittadini dei paesi terzi «soddisfino le condizioni [(40)] di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale» e sebbene sia stato sostenuto che tale disposizione poteva autorizzare tali Stati membri a richiedere ai cittadini dei paesi terzi che essi corrispondessero, in tutto o in parte, il costo delle misure di integrazione (41), mi pare che il margine di discrezionalità in tal modo lasciato a detti Stati membri non possa giustificare che siano compromessi l’obiettivo e l’effetto utile della direttiva mediante l’imposizione di diritti eccessivi o sproporzionati.

81. Alla luce di tutte le osservazioni precedenti, sono del parere che gli Stati membri non possano applicare ai cittadini di paesi terzi, che presentino domanda di rilascio di documenti di soggiorno ai sensi della direttiva, diritti che siano eccessivi di per sé o sproporzionati rispetto a quelli che i cittadini nazionali e i cittadini dell’Unione che esercitano il loro diritto alla libera circolazione devono corrispondere per ottenere documenti analoghi.

82. Resta da stabilire se il Regno dei Paesi Bassi sia venuto meno a tale obbligo.

2.      Sul carattere eccessivo o sproporzionato dei diritti richiesti dal Regno dei Paesi Bassi

83. Poiché ritengo, per le ragioni precedentemente esposte, che la direttiva imponga agli Stati membri l’obbligo di non applicare diritti sproporzionati rispetto a quelli richiesti ai cittadini degli Stati membri per il rilascio di documenti analoghi, posso fare utilmente riferimento alla valutazione del rapporto di proporzionalità alla quale ha proceduto la Corte nella sua citata sentenza Commissione/Paesi Bassi.

84. In tale sentenza, la Corte ha ritenuto sproporzionati diritti che variavano all’interno di una forbice il cui valore più basso era superiore di più di due terzi a quello dei diritti applicati ai cittadini dell’Unione per il rilascio di documenti analoghi.

85. I diritti richiesti ai cittadini dei paesi terzi ed ai loro familiari, di cui il Regno dei Paesi Bassi non contesta che siano da 7 a 27 volte superiori agli importi previsti per i cittadini dell’Unione, mi pare, a fortiori, che debbano essere considerati come eccessivi o sproporzionati.

86. Di conseguenza, ritengo che l’addebito debba essere dichiarato fondato.

VI – Conclusione

87. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:

«1)      Applicando ai cittadini di paesi terzi che presentano domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo nei Paesi Bassi e ai cittadini di paesi terzi che, soggiornanti di lungo periodo in un altro Stato membro, chiedono di esercitare il loro diritto di soggiorno nei Paesi Bassi nonché ai loro familiari che chiedono di essere autorizzati ad accompagnarli o a raggiungerli, diritti eccessivi e sproporzionati rispetto a quelli richiesti ai cittadini degli Stati membri per il rilascio di documenti analoghi, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.

2)      Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese».


1 – Lingua originale: il francese.


2 – GU 2004, L 16, pag. 44, in prosieguo: la «direttiva».


3 – Articolo 4, paragrafo 1, della direttiva.


4 – Articolo 5, paragrafo 1, della direttiva.


5 – Articolo 5, paragrafo 2, della direttiva.


6 – Articolo 6, paragrafo 1, della direttiva.


7 – Stb. 2000, n. 495.


8 – Stcrt. 2001, n. 10, in prosieguo: il «VV».


9 – V. sentenza del 29 novembre 2001, Commissione/Italia (C‑202/99, Racc. pag. I‑9319).


10 – Direttiva relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77).


11 –      C‑92/07, Racc. pag. I‑3683.


12 – Proposta presentata dalla Commissione le 13 marzo 2001 [COM(2001) 127 def., in prosieguo: la «proposta di direttiva»].


13 – Il Consiglio di associazione è stato istituto dall’Accordo che crea un’Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963, dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro. Tale accordo è stato concluso, approvato e confermato a nome della Comunità con la decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963 (GU 1964, 217, pag. 3685).


14 – In prosieguo: la «decisione n. 1/80».


15 – GU L 293, pag. 1.


16 – V., in particolare, sentenze del 5 ottobre 2010, Commissione/Francia (C‑512/08, non ancora pubblicata nella Raccolta), e Elchinov, C‑173/09 (non ancora pubblicata nella Raccolta).


17 – V., in particolare, sentenza del 16 giugno 2005, Commissione/Italia (C‑456/03, Racc. pag. I‑5335, punto 36).


18 – Punto 23.


19 – V. sentenze del 24 marzo 1988, Commissione/Grecia (240/86, Racc. pag. 1835, punti 27e 28); del 22 settembre 1988 (Commissione/Grecia, 272/86, Racc. pag. 4875, punti 30‑32), e del 18 ottobre 2007, Commissione/Francia (C‑441/06, Racc. pag. I‑8887, punti 45‑52).


20 – Articolo 9, paragrafo 3, e articolo 2, paragrafo 4, della proposta di direttiva. Tale formulazione è stata ripresa quasi testualmente all’articolo 25, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 il quale dispone che ogni documento di soggiorno «è rilasciato a titolo gratuito o dietro versamento di una somma non eccedente quella richiesta ai cittadini nazionali per il rilascio di documenti analoghi».


21 – Osservo che il Parlamento europeo, nella sua relazione sulla proposta di direttiva del Consiglio concernente lo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (A5-0436/2001), aveva proposto di redigere l’articolo 9, paragrafo 3, come segue:


«Il permesso di soggiorno per i residenti di lungo periodo – CE è rilasciato previa corresponsione di una somma di denaro che sia sufficiente a coprire i costi amministrativi e non sia superiore ai diritti e alle tasse versati dai cittadini nazionali per il rilascio della carta di identità. Gli Stati membri possono prevedere che i permessi siano rilasciati a titolo gratuito».


Parimenti, l’articolo 21, paragrafo 4, era sottoposto al seguente emendamento:


«Il titolo di soggiorno è rilasciato previa corresponsione di una somma di denaro non superiore alle spese amministrative che non devono eccedere i diritti e le tasse versati dai cittadini nazionali per il rilascio della carta di identità. Gli Stati membri possono prevedere il rilascio gratuito».


22 – V., a tal proposito, Peers, S., e Rogers, N., EU Immigration and Asylum Law, Leida, pag. 627.


23 – V., in tal senso, il paragrafo 54 delle mie conclusioni presentate il 14 aprile 2011 nella causa Ziebell (sentenza dell’8 dicembre 2011, C‑371/08, non ancora pubblicata nella Raccolta).


24 –      C‑242/06, Racc. pag. I‑8465.


25 – Punto 71.


26 – Come ho precisato nella nota a piè di pagina n. 36 delle mie conclusioni presentate il 13 dicembre 2011 nella causa Kamberaj (C‑571/10), pendente dinanzi alla Corte, l’obiettivo di integrazione è anche affermato, in modo analogo, al secondo, terzo e sesto considerando della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2011, 2011/51/UE, che modifica la direttiva del Consiglio 2003/109 (GU L 132, pag. 1).


27 – Il corsivo è mio.


28 – Idem.


29 – V., in tal senso, Groenendijk, K., «The Long-Term Residents Directive, Denizenship and Integration», Whose Freedom, Security and Justice?, Hart Publishing, 2007, pag. 429, in particolare, pag. 440.


30 –      C‑578/08, Racc. pag. I‑1839.


31 – GU L 251, pag. 12.


32 – Sentenza Chakroun, cit. (punto 43).


33 – Sentenza dell’11 ottobre 2007, Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Racc. pag. I‑8361, punto 78.


34 – L’espressione è ripresa dalla sentenza del 14 luglio 1977, Sagulo e a. (8/77, Racc. pag. 1495, punto 8).


35 – Idem.


36 – V., in particolare, in tal senso, sentenza del 16 marzo 2000, Ergat (C‑329/97, Racc. pag. I‑1487, punto 62 e giurisprudenza ivi cit).


37 – V., in particolare, sentenza del 14 aprile 2005, Commissione/Spagna (C‑157/03, Racc. pag. I‑2911, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).


38 – V., in tal senso, Illamola Dausà, M., «Égalité et intégration», La politique européenne d’immigration et d’asile: bilan critique cinq ans après le traité d’Amsterdam, Bruylant, Bruxelles, 2005, pag. 175. Tale autore qualifica la competenza degli Stati membri come «competenza vincolata» (pag. 187).


39 – Rilevo, in particolare, che il diritto al soggiorno per un periodo superiore a tre mesi del cittadino dell’Unione che non sia né lavoratore né studente è soggetto a due condizioni quasi identiche a quelle richieste per il conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo, poiché ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 2004/38, lo straniero deve dimostrare di disporre di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante nonché di risorse sufficienti per se stesso e per i propri familiari affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante.


40 – Il corsivo è mio.


41 – V., per la genesi di tale formulazione, Groenendijk, K., «Legal concepts of integration in EU Migration Law», European Journal of Migration and Law, n. 2, vol. 6, 2007, pag. 111.

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