Sentenza n. 5210 del 8 ottobre 2012 Consiglio di Stato

Diniego visto di ingresso per lavoro subordinato

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 6290 del 2012, proposto da: *****, rappresentato e difeso dall’Avv. Gennaro Rizzardi e dell’Avv. Roberta Marino, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Alessandro Testa, via S. Angela Merici,16/A;

contro

Ministero degli Affari Esteri e Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. I-quater n. 475 dd. 17 gennaio 2012 resa tra le parti e concernente diniego visto di ingresso per lavoro subordinato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2012 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per l’appellante l’Avv. Giorgio Carta, in sostituzione dell’Avv. Gennaro Rizzardi, e per il Ministero degli Affari Esteri e il Ministero dell’Interno l’Avvocato dello Stato Anna Collabolletta;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1.1.Il Signor *****, cittadino della Repubblica popolare del Bangladesh e ivi residente a Dhaka, espone che il Sig. *****, intenderebbe instaurare con lui un rapporto di lavoro subordinato domestico e che in relazione a ciò lo stesso ***** ha presentato allo Sportello Unico per l’Immigrazione di Novara domanda in tal senso, ottenendo il rilascio del relativo nulla-osta ai sensi dell’art. 22 del D.L.vo 25 luglio 1998 n. 286 e successive modifiche.

Tale nulla-osta è stato quindi inoltrato all’Ufficio Consolare competente al rilascio del visto d’ingresso in Italia.

Con nota Prot. V2070 – 11082011 dd. 11 agosto 2011 l’Ambasciata d’Italia di Dhaka ha peraltro comunicato al Sig. *****, ai sensi dell’art. 4, comma 2, del medesimo D.L.vo 286 del 1998 e successive modifiche, che la sua richiesta era inammissibile, stante la riscontrata manomissione della prima pagina del suo passaporto n. ***, rilasciato a Noakhali (Bangladesh) il 7 maggio 2006.

Lo ***** riferisce che il proprio passaporto risulta a tutt’oggi trattenuto dall’Ambasciata medesima .

1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 10677 del 2011 innanzi al T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, lo ***** ha chiesto l’annullamento di tale provvedimento e di tutti gli atti ad esso presupposti e conseguenti, deducendo al riguardo l’avvenuta violazione degli artt. 3 e 10-bis della L 7 agosto 1990 n. 241 in relazione all’art. 4, comma 2, del D.L.vo 25 luglio 1998 n. 286, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, illogicità manifesta e violazione del principio di ragionevolezza.

In buona sostanza lo *****, anche al di là delle asseritamente assorbenti circostanze da lui riferite alla violazione delle norme fondamentali vigenti in tema di motivazione del provvedimento amministrativo e del giusto procedimento da cui deve conseguire l’adozione del provvedimento medesimo, ha con ciò affermato che non risponderebbe al vero che il passaporto di cui trattasi sarebbe stato da lui alterato prima della sua consegna all’Autorità consolare italiana al fine dell’apposizione del visto d’ingresso in Italia, riferendo pure che per prassi le competenti Autorità del Bangladesh compilerebbero i passaporti manualmente.

1.3. Nel giudizio di primo grado si sono costituiti il Ministero degli Affari Esteri e il Ministero dell’Interno, concludendo per la reiezione dell’impugnativa.

1.4. Con sentenza n. 475 dd. 17 gennaio 2012 la Sez. I-quater ha respinto il ricorso dello *****, condannandolo al pagamento delle spese processuali, complessivamente liquidate nella misura di € 750,00.-

2.1. Con l’appello in epigrafe lo ***** chiede ora la riforma di tale sentenza, sostanzialmente riproponendo le medesime censure già da lui illustrate in primo grado.

L’appellante deduce infatti al riguardo errore nel giudizio, violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), anche con riferimento all’Art. 4 Cost., nonché violazione e omessa o erronea applicazione degli artt. 3 e 10-bis della L. 241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto dei presupposti e manifesta irragionevolezza.

Lo **** in tal senso evidenzia che dal contenuto del provvedimento impugnato non si ricaverebbe in che modo il passaporto – asseritamente rilasciato in via del tutto regolare dall’Ufficio passaporti di Noakhali – sarebbe stato alterato, né sarebbe dato di comprendere il motivo per cui la correzione del documento – ove effettivamente fosse avvenuta – renderebbe inammissibile la domanda di rilascio del visto d’ingresso in Italia.

Lo ***** evidenzia pure che, in violazione dell’anzidetto art. 10-bis della L. 241 del 1990, nessun preavviso di reiezione ovvero di dichiarazione di inammissibilità della domanda di rilascio del visto di ingresso in Italia sarebbe a lui pervenuto, con conseguente preclusione per lui di produrre deduzioni nel suo interesse nel procedimento prodromico all’emanazione del diniego poi impugnato innanzi al T.A.R.

Lo ***** afferma pure che l’anomalia asseritamente presente sul suo passaporto non potrebbe risultare di per sé preclusiva al fine dell’ottenimento del visto d’ingresso in Italia, posto che l’Autorità diplomatica e consolare italiana in realtà avrebbe fondato la propria dichiarazione di inammissibilità della domanda del visto medesimo su di una presunzione semplice di avvenuta alterazione del passaporto, a’ sensi dell’art. 2729 cod. civ., senza chiedergli di comprovare la propria identità mediante l’esibizione di altro idoneo documento, e soprattutto senza chiedere alla competente Autorità del Bangladesh un parere circa l’autenticità del passaporto in questione.

2.2. Si sono costituiti anche nel presente grado di giudizio il Ministero degli Affari Esteri e il Ministero dell’Interno, eccependo l’irricevibilità dell’appello in quanto notificato oltre il termine semestrale del deposito della sentenza impugnata, e concludendo comunque per la sua reiezione.

3. Alla camera di consiglio del 18 settembre 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione, essendo state le parti rese edotte circa l’eventualità di un’immediata definizione della causa nel merito a’ sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

4. Va innanzitutto respinta l’eccezione delle Amministrazioni resistenti secondo la quale l’appello in epigrafe risulterebbe irricevibile in quanto – avuto riguardo all’art. 92, comma 3, cod. proc. amm. – tardivamente notificato oltre il termine semestrale decorrente dal deposito della sentenza impugnata, avvenuto il 17 gennaio 2012.

A tale riguardo, infatti, va rimarcato che in forza di quanto statuito dalla ben nota sentenza della Corte Costituzionale n 477 del 26 novembre 2002, l’art. 149 cod. proc. civ. e l’art. 4, comma terzo, della L. 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari) sono stati dichiarati incostituzionali nella parte in cui prevedono che la notificazione si perfeziona, per il notificante, alla data di ricezione dell’atto da parte del destinatario anziché a quella, antecedente, di consegna dell’atto medesimo all’ufficiale giudiziario: e, per quanto attiene al caso di specie, se è ben vero che l’Avvocatura Generale dello Stato è stata resa notificata ria del ricorso in data 18 luglio 2012, il relativo atto è stato consegnato dall’appellante all’ufficiale giudiziario per la conseguente sua notificazione a mezzo posta in data 16 gennaio 2012, ossia entro il termine di sei mesi contemplato dal predetto art. 92, comma 3, cod. proc. amm.

5.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.

5.2. Come evidenziato dal giudice di primo grado, con nota Prot. 1022 dd. 12 dicembre 2011 (indirizzata – tra l’altro – anche al Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale per gli Italiani all’Estero (DGIT) – Ufficio VI – Centro Visti, ossia all’Autorità Centrale italiana preposta ai visti d’ingresso in Italia e nello Spazio Schengen) il Cancelliere Principale dell’Ambasciata d’Italia a Dhaka ha avuto modo di evidenziare, per quanto qui segnatamente interessa, che “già nella fase di presentazione della richiesta di visto presso l’Agenzia VFS” (VFS, Visa Facilitation Services, una compagnia che fornisce in buona parte dei Paesi del mondo sostegno amministrativo nelle pratiche di rilascio di visti, espletando compiti non-judgemental collegati al lifecycle intero di un processo applicativo di visto) “da questa Ambasciata delegata alla ricezione dei visti venne annotata e segnalata l’anomalia sul dato anagrafico, pertanto una volta acquisita da parte di questo Ufficio Visti la pratica contenente il passaporto *** si passava alla fase della diagnosi tecnica dalla quale veniva accertato come i dati anagrafici del predetto documento fossero stati alterati nelle lettere “ZA”. Infatti la pag. 1 del passaporto in questione veniva ispezionata con strumenti elettronici ultravioletti e in particolare con l’ausilio dell’apparato ottico “Waldmann” in dotazione a questa rappresentanza diplomatica, evidenziando come il dato anagrafico originale (scritto a penna) fosse stato manomesso corrodendone il fondo cartaceo, per poi alterarne i dati, nello specifico le lettere “ZA””.

A ragione il giudice di primo grado ha evidenziato che tali indizi precisi e concordanti consentono di escludere il dedotto difetto di motivazione nel provvedimento impugnato in primo grado, posto che la lettera del medesimo si riferisce – ancorchè in via sintetica – alla parte del passaporto risultata alterata, ossia al nome del suo asserito titolare nelle prime due lettere.

Né può essere configurata nella specie un’ipotesi di falsa applicazione dell’art. 4, comma 2 del D.L.vo 286 del 1998, posto che il visto di ingresso può essere rilasciato allo straniero alle condizioni ivi previste e sempreché l’interessato sia in possesso di “passaporto valido”, come espressamente affermato nel comma 1 dello stesso art. 4.

L’avvenuta manomissione del documento, come detto innanzi consistente nella specie nella sostituzione delle prime due lettere del cognome del titolare del passaporto medesimo, va configurata quale contraffazione: e in tal senso nel comma 2, ultima parte, dell’art. 4 del D.L.vo 286 del 1998 nel testo conseguente alle modifiche introdotte dall’art. 4, comma 1, della L. 30 luglio 2002 n. 189, espressamente si dispone – e sempre per quanto qui segnatamente interessa – che “la presentazione di documentazione falsa o contraffatta o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto comporta automaticamente, oltre alle relative responsabilità penali, l’inammissibilità della domanda”.

La giustificazione della circostanza che il passaporto dello ***** sia stato trattenuto dall’Autorità diplomatico-consolare va correlata a quanto riferito sempre dal Cancelliere principale dell’Ambasciata: “Nonostante il passaporto fosse stato regolarmente rilasciato” dall’Autorità locale a ciò competente, “il ripetersi di questo fenomeno e la frequenza dei casi qui riscontrati sia molto alto fanno ritenere che dietro si celino ben più strutturate organizzazioni. Va altresì considerata la concreta possibilità che dietro ad un cambio di identità operato tramite la sostituzione della fotografia possa celarsi il tentativo di introdurre nel nostro Paese persone sfavorevolmente note alle nostre autorità e segnalate anche per motivi attinenti alla sicurezza e a minacce di stampo terroristico. E’ anche per tale motivo che le possibili falsificazioni che hanno per oggetto l’alterazione del nome o la sostituzione dell’immagine fotografica vanno trattate con la massima attenzione e delicatezza” (cfr. nota Prot. 1022 dd. 12 dicembre 2011 cit.).

In tale contesto, quindi, va senz’altro affermato che il controllo eseguito dall’Autorità diplomatico-consolare italiana su passaporto rilasciato da altro Stato e compilato a mano mediante strumenti elettronici ultravioletti e in particolare con l’ausilio dell’apparato ottico “Waldmann” si configura non già quale mera presunzione di prova, ma quale diretto e non contestabile riscontro dell’autenticità del passaporto medesimo per quanto attiene all’ingresso del suo titolare nel territorio dello Stato italiano.

Per ineludibile conseguenza di ciò, non solo agli effetti penalistici previsti dall’attuale testo dell’anzidetto art. 4, comma 2, ultima parte, del D.L.vo 286 del 1998 in correlazione all’art. 7 cod. pen., ma soprattutto al fine di impedire che lo stesso documento possa essere fraudolentemente utilizzato per riproporre ulteriori domande di rilascio di visti di ingresso in Italia o in altri Stati dell’Area Schengen (in ordine alla quale il relativo Accordo, reso esecutivo nel nostro ordinamento con 30 settembre 1993 n. 388, impone agli artt. 9 e ss. nonchè 18 e ss., una stretta collaborazione tra gli Stati aderenti in proprio in materia di rilascio dei visti d’ingresso), è legittimo – o, meglio ancora – obbligatorio per l’Autorità diplomatico-consolare il trattenimento del passaporto risultato contraffatto al fine del conseguente suo inoltro in Italia alle Autorità di competenza per l’ulteriore seguito.

Né può accedersi alla tesi dell’appellante secondo la quale sussisterebbe un obbligo di riscontro della sua identità personale (e, quindi, dell’asseritamente mancata contraffazione del passaporto di cui trattasi) mediante l’esibizione di altro suo documento personale: tale incombente istruttorio nei confronti dello straniero che deve utilizzare il passaporto per il proprio ingresso in Italia non è dovuto proprio in quanto il passaporto stesso costituisce l’unico titolo di identificazione ammesso a tale scopo; e risulta altrettanto assodato, anche ai fini dell’anzidetta esaustività dei sistemi elettronici ultravioletti predetti utilizzati dall’Autorità diplomatico-consolare italiana per accertare la contraffazione dei passaporti stranieri, che non può comunque essere idoneamente posta in opera una collaborazione con le Autorità locali di tutti quegli Stati che seguitano a rilasciare passaporti compilati a mano, posto che tale “sistema” notoriamente non consente di riscontrare con la dovuta celerità e sicurezza i casi di manomissione dei documenti se non, per l’appunto, mediante gli anzidetti dispositivi comunque già in dotazione all’Autorità italiana anzidetta e che, si ribadisce, forniscono piena prova al riguardo.

In considerazione di tutto ciò, quindi, la valutazione ostativa del visto d’ingresso in Italia era atto dovuto in quanto espressione di un potere vincolato dell’Autorità diplomatico-consolare derivante dall’accertamento eminentemente tecnico da essa eseguito, non richiedente altra motivazione se non quella della rilevata falsità del documento; e anche la partecipazione procedimentale dell’interessato mediante l’adozione di un preavviso di rigetto sarebbe stata in tal senso superflua, e dunque la sua omissione può ritenersi sanata ai sensi dell’art. 21-octies della L. 7 agosto 1990 n. 241 (per una fattispecie, su tale specifico punto omologa, cfr. Cons. Stato , Sez. VI, 3 giugno 2010 n. 3515).

6. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio seguono la regola della soccombenza di lite, e sono liquidati nel dispositivo.

Va, altresì, dichiarato irripetibile il contributo di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modificazioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, complessivamente liquidati nella misura di € 2.000,00.- (duemila/00).

Va altresì dichiarato irripetibile il contributo di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modificazioni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2012

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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